Canton de Nipissing - 30 janvier 2023

Enquête sur des réunions tenues par le conseil du Canton de Nipissing les 17 février, 9 mars, 6 avril, 18 mai, 8 juin, 13 juillet et 3 août 2021

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Janvier 2023

Plainte

1    Mon Bureau a reçu une plainte à propos de nombreuses réunions tenues à huis clos par le Canton de Nipissing (le « Canton »). La plainte alléguait que les discussions à huis clos du conseil au cours de ces réunions ne relevaient d’aucune des exceptions prévues par la Loi de 2001 sur les municipalités (la « Loi ») pour les réunions à huis clos et auraient dû se dérouler en séance publique.

2    Mon enquête a permis de déterminer que le conseil du Canton de Nipissing n’avait pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités lors des réunions tenues à huis clos les 17 février, 9 mars, 6 avril, 18 mai, 8 juin et 3 août 2021. Ces discussions à huis clos étaient autorisées en vertu des exceptions prévues par la Loi pour tenir des réunions à huis clos.

3    Cependant, mon enquête a déterminé que le Canton avait enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités le 13 juillet 2021 quand il avait discuté à huis clos du plan d’embauche du Canton. Cette discussion ne relevait d’aucune des exceptions prévues par la Loi pour les réunions à huis clos et aurait dû être séparée du reste de la discussion à huis clos du conseil.

 

Compétence de l’Ombudsman

4    En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités[1] (la « Loi »), toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local et des comités de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sauf si elles font l'objet d'exceptions prescrites.

5    Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde à quiconque le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité a respecté la Loi en se réunissant à huis clos. Les municipalités peuvent nommer leur propre enquêteur(euse) ou recourir aux services de l’Ombudsman. La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut dans les municipalités qui n'ont pas désigné le(la) leur.

6    L’Ombudsman enquête sur les réunions à huis clos pour le Canton de Nipissing.

7    Lorsque nous enquêtons sur des plaintes concernant des réunions à huis clos, nous examinons si les exigences relatives aux réunions publiques énoncées dans la Loi et le règlement de procédure applicable ont été respectées.

8    Depuis 2008, mon Bureau a enquêté sur des centaines de réunions à huis clos dans des municipalités partout en Ontario. Pour aider les conseils municipaux, le personnel municipal et le public, nous avons créé un recueil en ligne des cas de réunions publiques. Nous avons créé ce recueil interrogeable pour permettre aux intéressé(e)s d'accéder facilement aux décisions de l'Ombudsman et à ses interprétations des règles des réunions publiques. Des résumés des décisions antérieures de l’Ombudsman sont consultables dans ce recueil : https://www.ombudsman.on.ca/digest-fr/accueil.

 

Processus d’enquête

9    Le 20 juillet 2022, mon Bureau a informé le Canton de Nipissing de notre intention d’enquêter sur les réunions tenues par le Canton les 17 février, 9 mars, 6 avril, 4 mai, 18 mai, 8 juin, 13 juillet, 3 août, 7 septembre et 21 septembre 2021.

10    Nous avons examiné les parties pertinentes du règlement de procédure du Canton, ainsi que de la Loi. Nous avons aussi examiné les ordres du jour des réunions publiques, les procès-verbaux des réunions publiques et à huis clos pour chaque réunion, ainsi que la documentation des réunions à huis clos.

11    Nous avons parlé avec la personne qui a porté plainte, et nous avons interviewé l’administratrice municipale-greffière-trésorière (« l’administratrice municipale »[2]), la greffière par intérim pour les réunions du 13 juillet et du 3 août, le chef des pompiers, la directrice d’une société tierce de conseil, le maire et les conseiller(ère)s présent(e)s à ces réunions.

12    Mon Bureau a obtenu une entière coopération dans cette affaire.

 

Contexte

13    Le 16 février 2021, le DG-greffier du Canton a démissionné. Le Canton a entamé un processus de plusieurs mois pour se préparer à embaucher un(e) nouveau(elle) DG-greffier(ière), avec l’aide d’une société tierce de conseil.

14    En septembre 2021, le Canton a embauché une membre du personnel existant, qui était à l’époque DG-greffière-trésorière par intérim, pour occuper le poste nouvellement créé d’administrateur-greffier-trésorier municipal, remplaçant le poste précédent de DG-greffier.

 

Réunion du 17 février 2021

15    Une réunion extraordinaire du conseil a eu lieu à 9 h le 17 février 2021, au centre communautaire du Canton de Nipissing. Le conseil a immédiatement adopté une résolution pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi afin d’examiner des « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité et du conseil local ».

16    Une fois réuni à huis clos, le conseil a discuté de la démission du DG-greffier du Canton, survenue la veille.

17    Le conseil a ensuite discuté des tâches et des responsabilités des autres employé(e)s administratif(ive)s du Canton et a donné diverses directives au personnel concernant l’emploi de certain(e)s employé(e)s. De plus, le conseil a demandé qu’une annonce soit affichée immédiatement pour le poste d’adjoint(e) administratif(ve) temporaire.

18    Le conseil a également été informé qu’un(e) employé(e) exerçait des fonctions et des responsabilités qui ne correspondaient pas à la portée de son poste. Le conseil a alors adopté une résolution afin de promouvoir l’employé(e) et d’augmenter sa rémunération.

19    Le conseil a également examiné une ébauche révisée de l’organigramme ainsi que des notes fournies par l’ancien DG-greffier du Canton, et a discuté de la modification de cinq descriptions de poste pour des employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s.

20    Le conseil a demandé à l’administratrice municipale d’apporter les modifications suggérées aux descriptions de poste et de demander au maire de les examiner avant d’en discuter avec les membres du personnel concerné(e)s.

21    À 13 h 28, le conseil a adopté une résolution pour retourner en séance publique. Une fois en séance publique, le conseil a voté pour

• a)    accepter la démission du DG-greffier à compter du 16 février 2021;

• b)    adopter un règlement pour nommer deux personnes à des postes précis;

• c)    demander à la trésorière-greffière adjointe [administratrice municipale] d’annoncer un poste d’adjoint(e) administratif(ive) temporaire, pour une durée de six mois.

Analyse

22    L’alinéa 239 (2) b) de la Loi autorise la tenue d’une réunion à huis clos quand les discussions portent sur des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris un(e) employé(e) municipal(e)[3]. Les renseignements privés sont des renseignements dont on peut penser raisonnablement qu’ils permettraient d’identifier quelqu’un.

23    Mon Bureau a déterminé que pour être considérés comme des « renseignements privés », les renseignements doivent concerner quelqu’un à titre personnel, plutôt qu’à titre professionnel, officiel ou commercial[4]. Cependant, des renseignements concernant une personne à titre professionnel peuvent être considérés comme des renseignements privés s’ils révèlent quelque chose de nature personnelle à propos de cette personne[5]. Par exemple, mon Bureau a conclu que les discussions sur la conduite, le rendement et le salaire d’un(e) employé(e) relèvent de cette exception[6].

24    Mon Bureau a également conclu que les discussions sur la démission ou le départ à la retraite d’un(e) membre du personnel sont intrinsèquement de nature personnelle et relèvent de cette exception[7]. De plus, mon Bureau a conclu que les discussions concernant un(e) ou plusieurs candidat(e)s particulier(ière)s à un poste relèvent de l’exception[8].

25    En outre, dans la mesure où elles ont une incidence sur des personnes et leur rôle, les discussions sur la rétention et la réorganisation du personnel peuvent se dérouler à huis clos en vertu de l’exception des renseignements privés et de l’exception des relations de travail ou des négociations avec les employés[9].

26    Dans le contexte de la réunion du 17 février 2021, le conseil a discuté de la démission de l’ancien DG-greffier. Comme mon Bureau a conclu que les renseignements concernant la démission d’une personne sont considérés comme des renseignements privés, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

27    Le conseil a également discuté de la nomination de deux employé(e)s à de nouveaux postes. Comme mon Bureau a précédemment conclu qu’une discussion sur la candidature d’un(e) employé(e) à un autre poste relève de l’exception, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

28    De plus, le conseil a discuté de la promotion et de l’augmentation de la rémunération d’un(e) employé(e). Mon Bureau a précédemment conclu que les discussions concernant la conduite et le rendement d’un(e) employé(e), ainsi que sa candidature à un poste particulier, relevaient de cette exception. Par conséquent, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

29    Ensuite, le conseil a discuté d’une ébauche révisée de l’organigramme, de notes fournies par l’ancien DG-greffier du Canton, et de la modification de cinq descriptions de poste. Étant donné que le conseil a discuté d’une réorganisation dans le cadre de ses répercussions sur des employé(e)s en particulier, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

30    Par conséquent, les discussions tenues par le conseil le 17 février 2021 relevaient de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée.

 

Réunion du 9 mars 2021

31    Une réunion extraordinaire du conseil a eu lieu le 9 mars 2021, au centre communautaire du Canton de Nipissing. La réunion a débuté à 17 h 30. Peu après, le conseil a adopté une résolution afin de se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour examiner des « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité ou du conseil local ».

32    Une fois réuni à huis clos, le conseil a de nouveau examiné les cinq descriptions de poste des employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s et a suggéré des rectifications.

33    Le conseil a demandé à l’administratrice municipale d’apporter les changements suggérés aux descriptions de poste et de demander au maire d’examiner ces changements avant d’en parler aux membres du personnel concerné(e)s.

34    Ensuite, le conseil a adopté deux résolutions visant à conclure des protocoles d’entente (PE) avec deux employé(e)s. Mon Bureau a été informé que les discussions des protocoles d’entente avaient inclus une discussion des salaires des employé(e)s.

35    Ensuite, le conseil a adopté une résolution autorisant l’administratrice municipale à offrir à une personne identifiée un contrat d’emploi avec le Canton.

36    Enfin, le conseil a demandé que les ébauches de descriptions de poste et l’organigramme soient envoyés à une consultante en ressources humaines.

37    Le conseil a adopté une résolution à 18 h 33 pour retourner en séance publique. Une fois réuni en séance publique, le conseil a voté en faveur de l’acceptation d’un devis pour réviser les cinq descriptions de poste et l’organigramme du Canton, et il a adopté un règlement pour modifier le manuel de politiques et de procédures des ressources humaines du Canton.

 

Analyse

38    Le conseil a cité l’exception des renseignements privés en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour se retirer à huis clos le 9 mars 2021. Comme indiqué ci-dessus, une réunion peut se tenir à huis clos, entièrement ou en partie, si la discussion peut révéler des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée.

39    Dans ce cas, le conseil a discuté de cinq descriptions de poste et d’un organigramme. Comme le conseil a discuté d’une réorganisation dans le cadre de ses incidences sur des employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

40    La discussion du conseil sur les protocoles d’entente conclus avec deux employé(e)s s’inscrit également dans le cadre de l’exception des renseignements privés, car elle comprenait une discussion des nouveaux rôles et des salaires des personnes concernées.

41    Le conseil a également autorisé l’administratrice municipale à offrir à une personne identifiée un contrat d’emploi avec le Canton. Comme cette discussion portait sur un(e) candidat(e) qui pouvait être identifié(e), elle relevait de l’exception des renseignements privés.

42    Par conséquent, les discussions tenues par le conseil le 9 mars 2021 relevaient de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui pouvait être identifiée.

 

Réunion du 6 avril 2021

43    La réunion tenue par le conseil le 6 avril 2021 a commencé à 18 h 30 au centre communautaire du Canton de Nipissing.

44    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 03 pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi afin d’examiner des « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité et du conseil local ».

45    Une fois à huis clos, le conseil a entendu les déclarations du surintendant des opérations du Canton au sujet d’allégations non prouvées concernant une entreprise identifiée et une personne identifiée.

46    Une fois que le surintendant des opérations a quitté la réunion, le chef des pompiers du Canton s’est joint à la réunion pour examiner, avec le conseil, les demandes d’emploi présentées par des candidat(e)s identifié(e)s.

47    Durant la réunion, le conseil a discuté d’une plainte que le Canton avait reçue d’une personne identifiée au sujet d’une autre personne identifiée, relativement à la santé et la sécurité.

48    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 57 pour retourner en séance publique.

 

Analyse

49    Le conseil a cité l’exception des renseignements privés à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour se retirer en séance à huis clos le 6 avril 2021. Comme indiqué ci-dessus, une réunion peut se tenir à huis clos, entièrement ou en partie, si la discussion peut révéler des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée.

50    Dans ce cas, le conseil a discuté de demandes d’emploi présentées par des candidat(e)s identifié(e)s. Mon Bureau a conclu précédemment que l’examen, par le conseil, d’une candidature à un poste du personnel relève de l’exception des renseignements privés[10]. Par conséquent, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

51    Le conseil a aussi discuté d’allégations non prouvées concernant une entreprise identifiée et une personne identifiée. Mon Bureau a conclu précédemment qu’une discussion sur des allégations non prouvées relevait de l’exception des renseignements privés, car les allégations n’avaient pas fait l’objet d’une enquête, n’avaient pas été prouvées, et n’avaient pas été rendu publiques à l’époque[11]. De même, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

52    Ensuite, le conseil a discuté d’une autre plainte concernant des allégations non prouvées et des problèmes connexes de santé et de sécurité. Comme les personnes étaient identifiées par leur nom, et que les allégations n’étaient pas prouvées, cette partie de la réunion relevait également de l’exception des renseignements privés.

53    Par conséquent, les discussions du conseil le 6 avril 2021 relevaient de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui pouvait être identifiée.

 

Réunion du 18 mai 2021

54    La réunion tenue par le conseil le 18 mai 2021 a commencé à 18 h 30, au centre communautaire de Nipissing.

55    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 06 pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour examiner des « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité et du conseil local ».

56    Une fois réuni à huis clos, le conseil a examiné ses nouvelles descriptions de poste et son nouvel organigramme. Notre Bureau a été informé que des employé(e)s avaient été identifié(e)s par leur nom et que le conseil avait discuté de leur rendement au travail.

57    Le conseil a également reçu un devis pour le processus d’affichage et de sélection d’un poste de directeur(rice) général(e)-greffier(ière)-trésorier(ière) adjoint(e). Dans le cadre de l’examen du devis, il a discuté longuement du rendement d’une personne qui pouvait être identifiée.

58    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 26 pour retourner en séance publique. Ensuite, il a voté pour adopter un règlement visant à confirmer les nouvelles descriptions de poste et l’organigramme révisé.

 

Analyse

59    Le conseil a cité l’exception des renseignements privés à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour se retirer en séance à huis clos le 18 mai 2021. Comme indiqué ci-dessus, une réunion peut se tenir à huis clos, entièrement ou en partie, si la discussion peut révéler des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée.

60    Le conseil a discuté de la place d’employé(e)s dans le nouvel organigramme de la municipalité. Les renseignements contenus dans le nouvel organigramme n’étaient pas publics alors. De plus, le conseil a identifié les employé(e)s par leur nom et a discuté de leur rendement au travail. Par conséquent, cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés.

61    La discussion du conseil sur le devis portait principalement sur le rendement d’une personne qui pouvait être identifiée. À ce titre, cette discussion relevait aussi de l’exception des renseignements privés.

62    Par conséquent, les discussions tenues par le conseil le 18 mai 2021 relevaient de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui pouvait être identifiée.

 

Réunion du 8 juin 2021

63    La réunion tenue par le conseil le 8 juin 2021 a commencé à 18 h 30, au centre communautaire du Canton de Nipissing.

64    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 08 pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi afin d’examiner des « renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité et du conseil local ».

65    Une fois réuni à huis clos, le conseil a adopté une résolution pour modifier l’échelon de rémunération de trois employé(e)s. Notre Bureau a été informé que le conseil avait discuté des qualifications et du rendement au travail des employé(e)s, ainsi que de la rémunération qu’ils(elles) obtiendraient s’ils(elles) passaient à un échelon salarial supérieur.

66    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 20 pour retourner en séance publique.

 

Analyse

67    Le conseil a cité l’exception des renseignements privés à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour se retirer en séance à huis clos le 8 juin 2021.

68    Une fois réuni à huis clos, le conseil a discuté de l’augmentation de l’échelon de rémunération pour trois employé(e)s qui ont été identifié(e)s par leur nom. Notre Bureau a été informé que le conseil avait discuté des qualifications et du rendement au travail de ces employé(e)s, ainsi que des salaires qu’ils(elles) percevraient s’ils(elles) passaient à un nouvel échelon de rémunération.

69    Mon Bureau a conclu que les discussions sur les échelles salariales d’un poste ne sont pas considérées comme des renseignements privés en vertu de l’exception[12]. Toutefois, mon Bureau a conclu que les discussions sur la conduite, le rendement et le salaire précis d’un(e) employé(e) relevaient de l’exception[13]. Par conséquent, les discussions tenues par le conseil le 8 juin 2021 relevaient de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui pouvait être identifiée.

 

Réunion du 13 juillet

70    La réunion tenue par le conseil le 13 juillet 2021 a commencé à 18 h 30, au centre communautaire du Canton de Nipissing.

71    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 06 pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi afin d’examiner « des questions relatives à l’alinéa (2) b) renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée, y compris des employés de la municipalité et du conseil local, afin de pourvoir le poste vacant de DG/greffier ».

72    Les membres du personnel n’ont pas assisté à la discussion à huis clos du conseil.

73    Une fois à huis clos, une consultante tierce a animé une discussion avec le conseil sur la nécessité de pourvoir le poste vacant de DG-greffier. Dans le cadre de cette discussion, le conseil et la consultante ont discuté d’employé(e)s du Canton qui pouvaient être identifié(e)s et ont évalué leur rendement au travail dans le but de déterminer leur aptitude à occuper le poste vacant.

74    Durant cette discussion, la consultante a passé en revue les postes obligatoires et facultatifs en vertu de la Loi et a discuté de la formation polyvalente du personnel pour divers postes. Le conseil a aussi discuté de la nouvelle description de poste, qui comprenait une discussion sur les rôles d’autres membres du personnel du bureau.

75    La consultant a aussi proposé un plan d’embauche, qui comprenait un aperçu de haut niveau des étapes proposées pour le processus de recrutement. Mon Bureau a été informé que la discussion sur le plan d’embauche avait eu lieu à huis clos car la société de conseil ne voulait pas que son processus d’embauche soit rendu public.

76    Le conseil a adopté une résolution à 20 h 18 pour retourner en séance publique.

 

Analyse

Applicabilité de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée

77    Le conseil a cité l’exception des renseignements privés à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi pour se retirer en séance à huis clos le 13 juillet 2021.

78    Dans ce cas, le conseil a discuté du rendement au travail d’employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s et il a évalué leur aptitude à occuper le poste vacant. Par conséquent, ces parties de la discussion relevaient de l’exception des renseignements privés.

79    Cependant, les discussions sur les postes obligatoires et facultatifs en vertu de la Loi, la nouvelle description de poste, les rôles d’autres membres du personnel et le plan d’embauche ne relevaient pas de l’exception des renseignements privés, car elles ne concernaient pas des personnes identifiées.

 

Applicabilité de l’exception des renseignements communiqués à titre confidentiel par une tierce partie

80    Bien que le Canton ne l’ait pas citée, nous avons examiné si l’exception des renseignements communiqués à titre confidentiel par une tierce partie en vertu de l’alinéa 239 (2) i) de la Loi aurait pu permettre de discuter du plan d’embauche à huis clos. Nous avons considéré cette exception car notre Bureau avait été informé que la société de conseil engagée par le Canton ne voulait pas rendre publics les détails de son processus d’embauche.

81    En examinant cette exception, mon Bureau a conclu précédemment que le fait qu’une tierce partie souhaite qu’une discussion reste privée ne signifie aucunement que la Loi l’autorise[14]. Pour que l’exception s’applique, la discussion doit porter sur des renseignements qui :

1. sont de l’une des catégories énumérées : secret industriel ou renseignements d’ordre scientifique, technique, commercial ou financier, ou renseignements sur les relations de travail,

2. ont été communiqués à titre confidentiel, explicitement ou implicitement, à la municipalité par une tierce partie,

3. s’ils étaient divulgués, pourraient selon toutes attentes raisonnables avoir pour effet de nuire, soit en portant gravement préjudice à la situation concurrentielle ou en entravant gravement les négociations contractuelles ou autres d’une personne, d’un groupe de personnes ou d’une organisation[15].

82    Notre examen a conclu que la discussion du plan d’embauche avait pris la forme d’un aperçu de haut niveau des étapes de procédure que le Canton pourrait suivre afin de pourvoir le poste vacant. Par conséquent, les renseignements discutés ne relevaient pas des catégories visées par l’alinéa 239 (2) i) de la Loi.

83    De plus, nous n’avons reçu aucune preuve que la discussion du plan d’embauche risquait de créer un risque raisonnable de préjudice pour la société de conseil si le plan était discuté en séance publique. Comme mon Bureau l’a indiqué dans un rapport à la Ville de Pelham[16], la Cour supérieure de l’Ontario a conclu qu’il incombe à la partie qui cherche à protéger l’information de fournir des preuves « détaillées et convaincantes » pour établir un risque raisonnable de préjudice[17]. Mon Bureau a également indiqué dans son rapport à Pelham que « […] Cette hypothèse ne permet pas d’établir une attente raisonnable de préjudice »[18].  

84    Par conséquent, l’examen effectué par mon Bureau a permis de déterminer que la discussion du plan d’embauche ne relevait pas de l’exception des renseignements communiqués à titre confidentiel par une tierce partie.

 

Entrecouper la discussion

85    Les discussions sur les postes obligatoires et facultatifs en vertu de la Loi, la nouvelle description de poste, les rôles d’autres membres du personnel du bureau, et le plan d’embauche ne semblent pas relever de l’une des exceptions de la Loi relatives aux réunions à huis clos. Il faut donc évaluer si ces sujets auraient pu être entrecoupés des autres parties de la discussion à huis clos du conseil.

86    Dans St. Catharines v. IPCO, 2011, la Cour divisionnaire de l’Ontario a conclu qu’il n’est pas réaliste de s’attendre à ce que les conseils municipaux séparent leurs discussions entre les séances publiques et les séances à huis clos quand cela risque de « nuire à une discussion libre, ouverte et ininterrompue »[19]. En d’autres termes, lorsqu’il ne serait pas réaliste de s’attendre à ce que le conseil sépare des sujets qui sont liés de près, des sujets qui ne relèvent pas d’une exception pour les réunions à huis clos peuvent cependant être discutés à huis clos[20]. Toutefois, si les sujets peuvent être séparés, le conseil est censé revenir en séance publique pour les parties de la discussion qui ne relèvent pas d’une exception aux règles des réunions publiques.

87    Notre Bureau a été informé que les discussions sur les postes en vertu de la Loi, les rôles du personnel et les descriptions d’emploi étaient mêlées de près aux discussions sur le rendement des employé(e)s. Par conséquent, il n’aurait pas été facile d’entrecouper ces discussions. Il n’aurait donc pas été réaliste de s’attendre à ce que le conseil sépare ses discussions en extrayant ces sujets pour les discuter en séance publique.

88    Cependant, la discussion sur le plan d’embauche a eu lieu lors d’une discussion séparée et distincte, après les discussions sur les postes en vertu de la Loi et le rendement des employé(e)s. Mon Bureau a conclu précédemment que les discussions générales sur l’embauche et le recrutement ne relèvent pas des exceptions aux réunions à huis clos prévues par la Loi[21]. La discussion du plan d’embauche n’était pas liée à celle sur le rendement des employé(e)s. Par conséquent, le conseil aurait pu séparer ses discussions entre une discussion en séance publique et une discussion en séance à huis clos, sans créer d’interruption déraisonnable de la conversation.

 

Réunion du 3 août 2021

89    Le conseil a tenu une réunion extraordinaire le 3 août 2021. La réunion a commencé à 18 h 30 au centre communautaire du Canton de Nipissing.

90    Le conseil a adopté une résolution à 19 h 06 pour se retirer à huis clos en vertu de l’alinéa 239 (2) d) de la Loi afin d’examiner « des questions relatives à l’alinéa (2) d) relations de travail ou négociations avec les employés, afin de pourvoir le poste vacant de DG/greffier ».

91    Les membres du personnel n’ont pas assisté à la discussion à huis clos du conseil.

92    Une fois à huis clos, la consultante a passé en revue les résultats d’une étude qu’elle avait demandé aux membres du conseil de compléter, au sujet du poste de DG-greffier. La consultante et le conseil ont discuté des priorités du conseil pour l’embauche d’un(e) nouveau(elle) DG-greffier(ière).

93    De plus, la consultante a guidé une nouvelle fois le conseil dans une discussion sur la nécessité de pourvoir le poste vacant de DG-greffier. Dans le cadre de cette discussion, le conseil et la consultante ont discuté d’employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s et ont évalué leur rendement au travail dans le but de déterminer leur aptitude au poste vacant.

94    Le conseil a adopté une résolution à 20 h 29 pour retourner en séance publique.

 

Analyse

Applicabilité de l’exception des relations de travail ou des négociations avec les employés

95    Le conseil a cité l’exception des relations de travail ou des négociations avec les employés en vertu de l’alinéa 239 (2) d) de la Loi pour se retirer en séance à huis clos le 3 août 2021.

96    L’objectif de cette exception est de protéger les discussions au sujet des relations entre une municipalité et ses employé(e)s[22].

97    Mon Bureau a conclu précédemment que les discussions portant sur les conditions de travail de certain(e)s employé(e)s, et plus généralement sur le milieu de travail, relèvent de l’exception des relations de travail ou des négociations avec les employés[23]. De plus, mon Bureau a conclu que l’exception s’applique aux discussions sur la conduite et le rendement au travail du personnel[24]. Comme indiqué ci-dessus, mon Bureau a conclu que les discussions sur une réorganisation dans le cadre de ses incidences sur des personnes et leur rôle sont autorisées à huis clos en vertu de l’exception des relations de travail ou des négociations avec les employés[25]. Toutefois, les discussions axées sur la nature et le rôle d’un poste proposé ne relèvent pas de l’exception des relations de travail[26].

98    La discussion du conseil sur le rendement professionnel d’employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s relevait de l’exception des relations de travail. Cette discussion aurait pu relever aussi de l’exception des renseignements privés concernant une personne qui pouvait être identifiée.

99    Cependant, la partie de la discussion du conseil qui a porté sur les résultats d’un sondage et sur les priorités du conseil quant à l’embauche d’un(e) nouveau(elle) DG-greffier(ière) ne relevait pas de l’exception des relations de travail, car elle ne portait pas sur les relations entre le Canton et ses employé(e)s. Ces sujets ne semblent pas relever non plus d’une autre exception prévue par la Loi relativement aux réunions à huis clos.

 

Entrecouper la discussion

100    Les discussions sur le sondage et sur les priorités du conseil quant à l’embauche d’un(e) nouveau(elle) DG-greffier(ière) ne semblent pas relever de l’une ou l’autre des exceptions prévues par la Loi pour les réunions à huis clos. Par conséquent, il faut évaluer si ces sujets auraient pu être entrecoupés des autres parties de la discussion à huis clos du conseil.

101    Comme indiqué précédemment, les conseils municipaux ne sont pas censés séparer les discussions entre des séances publiques et des séances à huis clos si cela risque de « nuire à une discussion libre, ouverte et ininterrompue »[27]. Toutefois, si les sujets peuvent être séparés, le conseil est censé retourner en séance publique pour ces parties de la discussion qui ne relèvent pas d’une exception aux réunions publiques.

102    La discussion sur les résultats du sondage et sur les priorités du conseil quant à l’embauche d’un(e) nouveau(elle) DG-greffier(ière) a servi de toile de fond pour analyser les rendements au travail d’employé(e)s qui pouvaient être identifié(e)s. Le conseil a cherché à savoir si un(e) membre actuel(le) du personnel pouvait assumer les responsabilités du nouveau poste.

103    Les discussions sur les résultats du sondage, les priorités du conseil quant à l’embauche d’un(e) nouveau(elle) DG- greffier(ière) et le rendement au travail d’employé(e)s étaient liées de près les unes aux autres et se complétaient. Toute tentative faite pour séparer ces discussions aurait nui à une discussion libre, ouverte et ininterrompue. Dans ces circonstances, il n'aurait pas été réaliste de s’attendre à ce que le conseil sépare les discussions en extrayant ces sujets pour en discuter en séance publique.

 

Opinion

104    Mon enquête a conclu que le conseil du Canton de Nipissing n’avait pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités lors de réunions à huis clos les 17 février, 9 mars, 6 avril, 18 mai, 8 juin et 3 août 2021. Ces discussions à huis clos étaient autorisées en vertu des exceptions prévues par la Loi pour les réunions à huis clos.

105    Cependant, le Canton a enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités le 13 juillet 2021 quand il a discuté à huis clos du plan d’embauche du Canton. La discussion sur le plan d’embauche ne relevait pas de l’exception des renseignements privés, ni d’aucune autre des exceptions prévues par la Loi pour les réunions à huis clos. La discussion du plan d’embauche était séparée et distincte des autres discussions à huis clos du conseil. Par conséquent, le conseil aurait pu séparer ces discussions entre une séance publique et une séance à huis clos.

 

Recommandations

106    Je fais les recommandations suivantes pour aider le Canton de Nipissing à s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi :

Rapport

107    Le conseil du Canton de Nipissing a eu la possibilité d’examiner une version préliminaire de ce rapport et de la commenter pour mon Bureau. Tous les commentaires que nous avons reçus ont été pris en compte dans la préparation de ce rapport final.

108    Dans sa réponse, le conseil a accepté les deux recommandations faites dans le rapport et s’est engagé au respect de ses responsabilités en vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités. Je félicite la municipalité de s’être engagée à améliorer la responsabilisation et la transparence de ses pratiques de réunion.

109    Ce rapport sera affiché sur le site Web de mon Bureau, et devrait être rendu public par le Canton de Nipissing. Conformément au paragraphe 239.2 (12) de la Loi de 2001 sur les municipalités, le conseil est tenu d’adopter une résolution indiquant comment il entend donner suite à ce rapport.
 
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Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] LO 2001, chap. 25.
[2] L’expression « administratrice municipale » est utilisée dans ce rapport pour désigner l’employé municipal qui occupait le poste de trésorier-greffier adjoint (avant février 2021), la personne qui occupait le poste de DG-greffière-trésorière par intérim (de février 2021 à septembre 2021) et d’administratrice municipale greffière-trésorière (à partir de septembre 2021).
[3] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletOntario (Attorney General) v. Pascoe, 2002 CanLII 30891 (ONCA) au par. 1, en ligne, cité dans Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des réunions à huis clos tenues par la Ville d’Amherstburg le 8 août, le 13 septembre, le 8 novembre et le 16 novembre 2021, (juillet 2022), [Amherstburg] au par. 19, en ligne.
[4] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion à huis clos du Canton de Lanark Highlands, (janvier 2018), au par. 46 [Lanark Highlands], en ligne.
[5] Ibid.
[6] Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le conseil de la Ville du Grand Sudbury a tenu des réunions à huis clos illégales le 2 mars, le 23 mars et le 26 avril 2016, (janvier 2017), [Grand Sudbury], en ligne; et Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le Conseil du Canton de Russell a tenu une réunion à huis clos illégale le 1er juin 2015, (novembre 2015), en ligne.
[7] Lanark Highlands, supra note 3 au par. 47.
[8] Russell, supra note 5.
[9] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville d’Amherstburg (9 décembre 2013) [Ville d’Amherstburg], en ligne.
[10] Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le Conseil de la Municipalité de Magnetawan a tenu des réunions à huis clos illégales le 28 février et le 4 mars 2015, (juin 2015), au par. 41, en ligne.
[11] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville d’Elliot Lake (8 septembre 2014) en ligne.
[12] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos de réunions à huis clos tenues par la Municipalité de La Nation en décembre 2018 et janvier 2019, (août 2019), au par. 56 [La Nation], en ligne; Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur les réunions à huis clos tenues par le Conseil de la Municipalité de South Huron entre novembre 2008 et décembre 2013, (mars 2015), au par. 18, en ligne.
[13] Grand Sudbury, supra note 5 et Russell, supra note 5.
[14] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur la réunion à huis clos tenue par le conseil de la Municipalité de St.-Charles le 3 avril 2019, (octobre 2019), au par. 29, en ligne.
[15] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville de South Bruce Peninsula (14 octobre 2021), en ligne.
[16] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion à huis clos tenue par le conseil de la Ville de Pelham le 19 avril 2021, (juin 2022), au par. 40 [Pelham], en ligne.
[17] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletCorporation of the Town of Arnprior v. Information and Privacy Commissioner of Ontario, 2016 ONSC 2904 (CanLII) aux par. 22-24, en ligne.
[18] Pelham, supra note 15 au par. 41.
[19] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletSt. Catharines (City) v. IPCO, 2011 ONSC 2346 au par. 42 [St. Catharines], en ligne.
[20] Ombudsman de l'Ontario, Enquête à propos d’une plainte sur une réunion à huis clos tenue par la Ville de Plympton-Wyoming le 24 juin 2020, (février 2021), en ligne.
[21] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion à huis clos tenue par le Conseil de la Ville de Timmins le 27 juin 2016, (janvier 2017), aux par. 29-31 en ligne; Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario au Canton de Leeds et les Mille-Îles (8 septembre 2016), en ligne.
[22] La Nation, supra note 11 au par. 53.
[23] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des réunions à huis clos tenues par le Conseil de la Ville d’Amherstburg le 10 janvier et le 2 juin 2015, (novembre 2015), en ligne.
[24] Amherstburg, supra note 2
[25] Ville d’Amherstburg, supra note 8.
[26] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion à huis clos tenue par la Ville de St. Catharines le 25 juin 2018, (février 2019), en ligne.
[27] St. Catharines, supra note 18.