La valeur de la surveillance de l’Ombudsman

La valeur de la surveillance de l’Ombudsman

février 23, 2016

23 février, 2016

Le 23 février, l’Ombudsman intérimaire Barbara Finlay a prononcé une allocution d’ouverture à propos de notre nouveau mandat de surveillance des municipalités pendant la conférence conjointe annuelle de la Rural Ontario Municipal Association et de l’Ontario Good Roads Association, à Toronto.

« La valeur de la surveillance de l’Ombudsman »
Barbara Finlay
Ombudsman intérimaire de l’Ontario
Conférence conjointe
Ontario Good Roads Association / Rural Ontario Municipalities Association
Toronto, Ontario
23 février 2016

Merci à vous toutes et à vous tous d’être ici de si bon matin. C’est un grand privilège pour moi de prendre la parole lors de cette conférence, à une époque si importante pour nos organisations. J'aimerais en profiter pour vous transmettre les salutations de celui qui sera bientôt le nouvel Ombudsman de l’Ontario, M. Paul Dubé. Nommé à ce poste la semaine dernière par l’Assemblée législative, il commencera son mandat quinquennal le 1er avril.

Vous le savez probablement, M. Dubé était auparavant l’Ombudsman fédéral des contribuables à Ottawa et il est maintenant en cours de déménagement pour Toronto. Je sais qu’il a hâte de travailler avec vous aux questions municipales, alors que nous progressons dans notre nouveau mandat. Il m’a chargé de vous dire qu’il se réjouit à l’idée de promouvoir des relations productives avec les intervenants. Il a ajouté que sa notion du rôle de l’Ombudsman est de chercher au maximum à régler les plaintes au plus bas palier possible et de prévenir proactivement les plaintes par le dialogue et la sensibilisation. Je dois vous avouer que j’ai été très heureuse d’entendre ces mots, car nous partageons la même vision.

Notre Bureau est ravi de voir que cette conférence a pour thème « La proposition de valeur », fondée sur l’idée que les municipalités constituent le palier de gouvernement qui exerce le plus de répercussions sur la vie quotidienne des citoyens.

Vous serez peut-être surpris d’apprendre que le Bureau de l’Ombudsman de l’Ontario partage ce point de vue depuis toujours. C’est d'ailleurs pourquoi le tout premier Ombudsman, Arthur Maloney, a préconisé – il y a plus de 40 ans – que son mandat inclue les municipalités.

Comme il l’a déclaré, les municipalités « ont d’importants pouvoirs décisionnels et prennent des mesures qui touchent la vie de tous ». J’ajouterai qu’elles sont le palier de gouvernement littéralement le plus proche de nous, celui dont les services sont les plus susceptibles de nous toucher jour après jour.

Mais vous savez tous que, chaque jour, les municipalités prouvent leur valeur aux citoyens. Aujourd’hui, j’ai une proposition personnelle de valeur à vous faire – je souhaite vous montrer la valeur de l’Ombudsman, en vous expliquant comment nous pouvons vous aider et comment améliorer vos services aux citoyens.

Pour cela, j’aimerais poursuivre avec Arthur Maloney. À peine avait-il ouvert son bureau d’Ombudsman de l’Ontario en 1975 qu’il a constaté que beaucoup de plaintes ne concernaient pas le gouvernement de l’Ontario. Elles portaient sur les municipalités, c’est-à-dire sur le palier de gouvernement le plus proche des citoyens. Malheureusement, la Loi sur l’ombudsman ne permettait pas au bureau de M. Maloney de venir en aide à ces gens. Face au nombre grandissant de plaintes, M. Maloney a préconisé une modification de la Loi.

À peu près à la même époque, d’autres provinces ont ouvert des bureaux d’ombudsman et la plupart ont inclus les municipalités au mandat de ceux-ci. Actuellement, six autres provinces ont un ombudsman chargé de surveiller les municipalités– notamment la Saskatchewan, où la loi a été modifiée en novembre. Savez-vous combien de municipalités ma collègue est chargée de surveiller en Saskatchewan? Sept cent quatre-vingt-neuf. Du coup, je suis presque soulagée que l'Ontario ne compte que 444 municipalités.

En Ontario, dans les années 1960 et 1970, il a fallu 10 ans pour fonder le Bureau de l’Ombudsman. Mais ensuite, presque 40 ans se sont écoulés avant que son mandat ne soit élargi aux gouvernements municipaux, conformément au Projet de loi 8. Je le souligne, car je sais que de votre point de vue les modifications en vertu du Projet de loi 8 sont arrivées soudainement. Mais pour notre Bureau, et pour les dizaines de milliers de personnes qui nous ont demandé notre aide afin de régler des problèmes municipaux durant toutes ces années, le processus a exigé bien du temps.

10La bonne nouvelle de cette longue période d’incubation, c’est que le Bureau de l’Ombudsman a eu 40 ans pour montrer aux citoyens sa valeur sur le plan des améliorations de services au gouvernement provincial. Depuis 40 ans, nous aidons les gens à s’y retrouver dans le vaste dédale de l'administration à Queen’s Park, en faisant ce que nous savons faire de mieux, c’est-à-dire en « humanisant le gouvernement » comme l'a dit M. Maloney. Depuis 40 années, nous forgeons d’excellentes relations de travail avec les hauts gestionnaires de la fonction publique, les sous-ministres et les ministres. Tout ceci nous a bien placés pour élargir notre champ d'activités aux municipalités, et pour travailler avec elles de la même manière.

11Par exemple, j’ai des réunions trimestrielles régulières avec Steve Orsini, secrétaire du Conseil des ministres et chef de la Fonction publique de l’Ontario. Mon équipe de direction et moi-même rencontrons aussi régulièrement les dirigeants des programmes et des organismes gouvernementaux qui font l’objet du plus grand nombre de plaintes, afin de pouvoir les alerter des problèmes dont nous entendons parler et de leur donner l'occasion de les régler avant qu’ils n’empirent. Nous évitons ainsi bien souvent d’ouvrir une grande enquête, tout simplement en nous assurant que les plaintes sont résolues par les responsables directs.

12C'est là l’essentiel du travail que font les ombudsmen, et de celui que nous faisons depuis toujours. Chaque année, nous traitons près de 25 000 plaintes, dont vous n’entendez jamais parler en général, car elles sont résolues rapidement et discrètement – habituellement grâce à quelques appels téléphoniques passés par notre personnel. Cependant, la valeur réelle de faire un travail proactif et d’inciter le gouvernement à s’attaquer à la source des problèmes, c’est que nous n’aidons pas uniquement les plaignants qui viennent à nous : nous contribuons aussi à améliorer la situation pour tout le monde, y compris pour les fonctionnaires responsables.

13Bien sûr, en 40 ans, nous avons acquis un savoir-faire dans le type d’enquêtes dont vous avez entendu parler, je pense, étant donné qu’elles ont déclenché d’importantes améliorations de gouvernance pour des millions d’Ontariens. Notre Bureau est devenu renommé pour ses enquêtes systémiques de grande envergure, et durant la dernière décennie nous avons formé des ombudsmen et d’autres enquêteurs et chiens de garde de l’administration de partout en Ontario, du Canada et d'ailleurs dans le monde.

14Notre travail systémique nous a permis de bien saisir les enjeux auxquels les habitants des zones rurales et excentrées de la province se trouvent confrontés lorsqu’ils ont affaire à Queen’s Park. Dès ses débuts, notre Bureau s’est engagé à garantir que les gens, partout en Ontario, puissent faire entendre leur voix à Toronto – et nous continuons de tenir cet engagement.

15Dans les années 1970, M. Maloney et son personnel ont fait des tournées dans la province pour expliquer leur travail. Aujourd’hui, nous suivons leur approche en assistant à cette conférence, tout comme à celle de l’AMO, de la FONOM, de l’OSUM et de nombreux autres organismes, pour dialoguer avec les intervenants. De plus, nous nous servons de tous les outils technologiques à notre disposition pour que les Ontariens puissent nous joindre de partout par Skype, par courriel et grâce à leurs appareils mobiles, ainsi que par les voies traditionnelles que sont le téléphone, le télécopieur et les lettres.

16De fait, nos cas les plus connus sont ceux qui ont le plus profité aux habitants des municipalités ROMA. L’une des premières grandes enquêtes auxquelles j’ai contribué a commencé en 2005, quand nous nous sommes penchés sur le manque d’équité et de transparence à la Société d’évaluation foncière des municipalités. Bien sûr, vous tous ici présents savez ce qu’est la SEFM – petit rappel : cet organisme parraine la séance qui suit.

17Nous avons examiné plus de 3 000 plaintes à propos de la SEFM, dont les évaluations contrariaient beaucoup de propriétaires fonciers qui les avaient contestées sans succès. Notre enquête a conclu que les évaluations de la SEFM n'étaient pas suffisamment transparentes, et pas toujours exactes. Plus encore, le système tout entier imposait un fardeau inéquitable aux contribuables qui devaient prouver qu'il y avait des inexactitudes. À la suite de notre enquête, le gouvernement a gelé toutes les évaluations foncières durant deux années et c'est la SEFM qui a dû prouver l'exactitude de ses évaluations.

18En outre, la SEFM a procédé à une refonte de ses systèmes pour communiquer plus de renseignements aux propriétaires fonciers. Nous avons surveillé la manière dont la SEFM appliquait nos recommandations et procédait à d’autres améliorations au fil des 10 dernières années. Actuellement, la SEFM a un portail en ligne où les gens peuvent faire des recherches et comparer leurs évaluations à celles d’autres propriétés. Les plaintes faites à notre Bureau à propos de la SEFM ont chuté et sont maintenant très rares. Je suis ravie de voir que cette société va parler d'une « transparence accrue » dans sa présentation aujourd’hui. Voilà le type de changement constructif et de valeur qui peut résulter d’une enquête de l’Ombudsman – même 10 ans après les faits.

19Bien sûr, je dois mentionner notre enquête la plus récente et la plus vaste, au cours de laquelle des résidents ruraux se sont plaints à nous par milliers : celle qui a visé Hydro One. Le fiasco résultant de la mise en place d’un nouveau système de facturation dans cette compagnie, il y a deux ans, a tourné au cauchemar pour les clients sur le plan des services – un cauchemar dont Hydro One a minimisé l’importance et qu'elle a négligé jusqu'à perdre tout contrôle.

20Bien qu’Hydro One ne soit plus soumise à notre surveillance ni à celle d’aucun autre officier de l’Assemblée législative étant donné qu’elle a été partiellement privatisée, notre enquête a été de valeur pour des milliers de clients, car nous avons pu travailler directement avec Hydro One pour garantir la rectification de leurs erreurs de facturation.

21Nous avons donc perdu notre droit de regard sur Hydro One, mais cette compagnie a maintenant un ombudsman interne auquel les clients peuvent s’adresser. Mais nous avons acquis la surveillance des sociétés municipales de services publics et j’espère donc que, durant bien des années encore, les Ontariens pourront tirer parti des leçons de notre enquête sur Hydro One.

22Ces cas peuvent avoir d’immenses répercussions. Et ce sont les types de cas visés par la partie du Projet de loi 8 qui accorde à l’Ombudsman le droit de mener des enquêtes systémiques sur les municipalités. Mais il est important pour vous de savoir que ce type d’enquêtes sont relativement rares. Au cours des 10 dernières années, nous en avons mené environ 35 – alors que durant cette même période nous avons traité quelque 200 000 plaintes individuelles.

23Ces cas individuels sont souvent réglés en coulisse, mais eux aussi peuvent avoir une incidence bénéfique sur beaucoup de gens, dont les habitants des régions rurales et excentrées en Ontario.

24J'aimerais maintenant vous expliquer comment nous pouvons offrir des services de valeur dans le secteur municipal. Beaucoup d’entre vous savent quel travail notre Bureau a effectué avec les municipalités depuis 2008 pour faire appliquer les règles sur les réunions publiques énoncées dans la Loi sur les municipalités. Nous sommes chargés d’enquêter sur les réunions à huis clos dans environ la moitié des municipalités de l’Ontario, dont beaucoup sont membres de ROMA.

25Franchement, notre rôle d’enquêteur sur les réunions publiques est un avantage tout relatif. Il nous a procuré une expérience précieuse des municipalités et nous a donné l’occasion d’apprendre que vous êtes tous différents, à votre manière. Il nous a aussi permis de venir en aide à des citoyens pour des centaines de plaintes, et d’aider les conseils municipaux à garantir l’ouverture et la transparence de leurs processus de réunions, dans le respect de la loi.

26Mais ceci a aussi créé beaucoup de confusion et préoccupations, car le Bureau de l’Ombudsman a été chargé de veiller au respect de la loi. Or ceci n’est pas le rôle traditionnel d'un Ombudsman, et certainement pas ce qu’envisageait M. Maloney quand il a revendiqué pour la toute première fois le droit de surveiller les municipalités.

27Traditionnellement, nous réglons les problèmes de manière informelle et nous privilégions les solutions souples, équitables et humaines. En tant qu’enquêteur sur les réunions à huis clos, notre seul rôle est de déterminer si une municipalité a respecté la Loi sur les municipalités et son règlement municipal de procédure. C’est un mandat étroit, qui exige des procédures d’enquête plus formelles et qui, à mon avis, ne constituait pas le meilleur moyen pour certaines municipalités de faire connaissance avec nous. Beaucoup ont cru à tort que notre rôle était de réprimander les conseils municipaux, et non pas de faire des recommandations en vue d'améliorer la transparence.

28Le côté positif de la situation, c’est que nous avons établi de bonnes relations avec beaucoup de membres de conseils municipaux, de greffiers et de directeurs généraux au cours de ces huit dernières années, et nous avons eu le plaisir de voir que partout en Ontario les municipalités adhéraient à nos recommandations de pratiques exemplaires.

29Le défi que nous avons depuis un an, c’est d’expliquer que notre nouveau rôle s'avère très différent de celui d’un enquêteur sur les réunions à huis clos. Deux différences essentielles sont à souligner : premièrement, nous pouvons désormais accepter les plaintes à propos de toute question concernant les municipalités, et non plus uniquement au sujet des réunions à huis clos. Deuxièmement, nous sommes un lieu de dernier recours et nous encourageons les municipalités à mettre en place leur propre système de plainte et de responsabilisation pour régler les problèmes au palier local, dans toute la mesure du possible.

30Le Projet de loi 8 souligne que, là où un ombudsman, un commissaire à l’intégrité ou un autre agent de responsabilisation similaire existe localement, notre Bureau ne peut pas intervenir. Nous pouvons uniquement agir là où de telles entités ne parviennent pas à régler le problème, ou ne sont pas en droit de l’examiner.

31Certaines municipalités nous ont demandé si ce n'était pas un moyen pour les municipalités d’éviter notre surveillance. Des responsables municipaux nous ont posé cette question : si nous ne nommons pas d'agents de responsabilisation, votre Bureau ne fera-t-il pas le travail gratuitement?

32Dans les deux cas, notre réponse est non. Il est toujours dans l’intérêt public de régler les problèmes locaux localement. Notre rôle n’est pas d’enquêter sur chaque nid-de-poule sur la chaussée ou chaque plainte au sujet du déneigement. Il est de veiller à ce que chaque municipalité dispose d'un processus pour traiter ces plaintes et à ce que les processus locaux fonctionnent correctement.

33Tout ceci cadre avec la manière dont nous travaillons depuis 40 ans. Quand nous recevons une plainte à propos d’un organisme du gouvernement provincial, notre première mesure d’action n’est pas d’envoyer des enquêteurs sur le terrain, bien que nous ayons le droit de le faire. Nous cherchons tout d’abord à déterminer ce que l’organisme visé par la plainte a fait pour examiner le problème – et idéalement à obtenir un règlement en première ligne. En cas de plaintes urgentes, nous les signalons aux responsables concernés. Et quand nous constatons qu’il y a des groupes ou des tendances de plaintes à propos de problèmes récurrents, nous intervenons pour les enrayer au plus vite, ou nous recommandons des solutions systémiques pour éviter qu'ils ne se reproduisent.

34L'an dernier, nous avons consacré beaucoup de temps à consulter les municipalités et à écouter leurs préoccupations. Nous n’avons pas été surpris de constater que la grande inquiétude, surtout dans les plus petites municipalités, était une ponction éventuelle des ressources. Beaucoup ont voulu savoir quelles seraient les répercussions des enquêtes de l’Ombudsman sur leur charge de travail. Combien de plaintes, combien d’appels devaient-elles escompter, et combien de temps prendraient nos enquêtes? La deuxième grande préoccupation était liée à la première – les municipalités craignaient que notre Bureau croule sous les plaintes, justifiées ou non, provenant de gens qui avaient déjà accaparé beaucoup le temps de la municipalité, et elles s'inquiétaient de nous voir permettre à ces gens-là de recommencer tout le processus.

35Je pense pouvoir vous rassurer sur ces deux points. J’ai déjà expliqué que nous travaillons toujours en vue de régler les problèmes de manière informelle, et si possible au palier local. S’il existe un système local de plaintes que le plaignant n'a pas encore utilisé, nous lui demandons de le faire. C’est pourquoi nous vous encourageons à instaurer des procédures claires de plaintes et à mettre en place vos propres agents de responsabilisation.

36Quant à la longueur du processus et à la quantité de ressources exigées par notre surveillance, notre expérience en matière de réunions à huis clos a montré qu’il n’y avait aucun effet d’avalanche de plaintes, et jusqu’à présent notre expérience relativement aux municipalités a mené à un constat similaire.

37À ce jour, nous avons reçu 660 plaintes depuis le 1er janvier, ce qui revient à moins de 100 plaintes par semaine, et à moins de deux plaintes par municipalité en Ontario.

38Sur ces 660 plaintes, savez-vous combien ont mené à une enquête officielle? J’ai le plaisir de vous dire que jusqu’à présent la réponse est aucune. Nous travaillons encore aux plaintes plus récentes, bien évidemment, mais beaucoup ont déjà été réglées par un aiguillage ou par une brève communication entre notre personnel et les municipalités. Concrètement, c'est la valeur de notre Bureau.

39Jusqu’à présent, les sujets de plaintes ont été ceux qu'on pouvait attendre – en plus des questions de services, comme le déneigement et l’entretien des routes, nous entendons les gens se plaindre de questions de services à la clientèle et de retards, ainsi que de problèmes avec des programmes comme Ontario au travail.

40Cependant, la catégorie de plaintes les plus courantes jusqu’à présent concerne la conduite de membres du conseil, notamment les conflits d’intérêts. Ceci s’explique en partie du fait que, dans bien des communautés, les citoyens n’ont jamais pu se plaindre jusqu’alors de ce type de problèmes. Certains problèmes pourraient s’avérer complexes, mais beaucoup présentent le potentiel d’être réglés rapidement.

41En ce qui concerne les plaintes répétées et les problèmes persistants, je peux vous garantir qu’avec 40 années dans le traitement des plaintes, nous avons une vaste expérience. C’est vrai, nous recevons des plaintes de gens qui se sont plaints maintes fois au palier local, et qui s’adressent à nous dans l’espoir de se faire entendre.

42À vous, et à eux, je dis que c’est là un autre exemple de la valeur du Bureau de l'Ombudsman. Nous pouvons porter un regard nouveau sur un problème, en tant qu’entité complètement indépendante et impartiale. Nous ne nous faisons pas les avocats des plaignants, et nous ne donnons pas carte blanche aux municipalités. Quand nous découvrons un problème, nous recommandons une solution; dans le cas contraire, nous pouvons donner à tous les intéressés la satisfaction d’avoir été entendus. Au besoin, nous rejetons les plaintes futiles ou vexatoires, ou tout simplement non fondées.

43Il y a une dernière chose que vous devriez savoir à propos de la valeur de l’Ombudsman : nous allons là où nous mène chaque enquête. Nous n’avons aucune intention de remplacer les mécanismes locaux, mais si nous découvrons un problème grave et systémique, qui n'est pas de votre ressort, qui concerne plusieurs municipalités, nous nous y attaquerons, car personne d’autre ne peut le faire. Et si cela nous mène jusqu'à des autorités provinciales, bien entendu, nous irons en ce sens.

44Notre perspective et nos relations avec les dirigeants des sphères municipales et provinciales constituent peut-être notre atout majeur, car le potentiel se présente d’améliorer la gouvernance aux deux paliers.

45Une fois encore, merci de cette occasion de vous parler. J’ai hâte de continuer de travailler avec vous dans le cadre de notre nouveau mandat. Et maintenant, je me ferai un plaisir de répondre à vos questions.