Canton de Chamberlain - 8 juillet 2015

Enquête visant à déterminer si le Conseil du Canton de Chamberlain a tenu des réunions à huis clos illégales entre novembre 2013 et février 2015
 
André Marin
Ombudsman de l’Ontario

juin 2015

Plainte

1      En mars 2015, mon Bureau a reçu une plainte alléguant que le Conseil du Canton de Chamberlain avait tenu plusieurs réunions à huis clos entre novembre 2013 et février 2015, pour examiner des questions de personnel, et avait peut-être voté illégalement durant les séances à huis clos. Ces réunions étaient notamment les suivantes :

• une réunion en novembre 2013 pour étudier le licenciement du greffier-trésorier;

• une réunion en décembre 2013 pour examiner la désignation d'un nouveau greffier-trésorier;

• une réunion en juin 2014 pour examiner la démission du greffier-trésorier;

• une réunion en février 2015 pour examiner un changement d’emploi pour un employé particulier;

• une réunion en février 2015 pour discuter de la nomination d’un directeur général.

Compétence de l’Ombudsman

2       En vertu de la Loi, toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local, et d’un comité de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites.
 
3       Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s’est dûment retirée à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l’Ombudsman de l’Ontario. La Loi fait de l’Ombudsman l’enquêteur par défaut dans les municipalités qui n’ont pas désigné leur propre enquêteur.
 
4       Mon Bureau est chargé d’enquêter sur les réunions à huis clos dans le Canton de Chamberlain.
 
5       Lorsque nous enquêtons sur les plaintes à propos de réunions à huis clos, nous déterminons si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et le Règlement municipal de procédure ont été respectées.
 
 

Élection municipale de 2014

6       L’élection municipale s’est déroulée le 27 octobre 2014 et le nouveau Conseil a été assermenté le 1er décembre. Deux membres de l’ancien Conseil ont été réélus au nouveau Conseil. Toute mention faite du « Conseil » pour les réunions tenues avant le 1er décembre 2014 ont trait au Conseil tel qu’il était composé lors de ces réunions.
 
 

Procédures du Conseil

7       Le Règlement de procédure du Canton (Règlement 623), adopté en juin 1995, stipule que les réunions ordinaires du Conseil se tiennent le premier et le troisième mardis de chaque mois à 19 h 30. Cependant, le site Web du Canton indique que les réunions ont lieu uniquement le premier mardi du mois.
 
8       Le Règlement ne dit pas comment des avis des réunions doivent être communiqués au public. Le site Web du Canton indique qu’un avis des réunions est donné « dans les médias locaux ». Le personnel a déclaré à mon Bureau que ceci est uniquement vrai pour les réunions extraordinaires, qui sont annoncées par la station de radio locale. Les ordres du jour sont affichés au bureau du Canton préalablement aux réunions.
 
9       L’article 6 du Règlement stipule que toutes les réunions du Conseil et des comités doivent se tenir en public, sous réserve de certaines exceptions :

i)          la sécurité des biens du Canton;
ii)         des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée;
iii)        l’acquisition projetée ou en cours d’un bien-fonds;
iv)        les relations de travail ou les négociations avec les employés;
v)         les litiges actuels ou éventuels;
vi)        les conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat, y compris les communications nécessaires à cette fin.

10    Les points i, ii, iii et v ne reflètent pas l’énoncé exact des exceptions données à l’article 239 de la Loi sur les municipalités. De plus, aucune mention n'est faite des exceptions à l’alinéa 239 (2) g) de la Loi (une question à l’égard de laquelle un conseil municipal, un conseil local, un comité ou une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi), au paragraphe 239 (3) (examen des requêtes en vertu de la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée) et au paragraphe 239 (3.1) (séances d’éducation et de formation).
 
11    Le paragraphe 6 c) du Règlement stipule qu’avant de se retirer à huis clos, le Conseil doit déclarer par voie de résolution que la réunion se tiendra à huis clos et indiquer la nature générale de la question devant y être examinée.
 
12    Le personnel a fait savoir à mon Bureau que le Canton procédait à une refonte de son Règlement de procédure. Le nouveau Règlement devrait :

• refléter l’habitude actuelle qu’a le Conseil de tenir des réunions le premier mardi de chaque mois;

• préciser comment et quand un avis des réunions ordinaires et des réunions extraordinaires est communiqué au public, conformément au paragraphe 238 (2.1) de la Loi;

• refléter l’énoncé exact de toutes les exceptions aux réunions publiques énoncées dans la Loi.

Processus d’enquête

13    L’Équipe d’application de la loi sur les réunions publiques (OMLET) de mon Bureau a examiné les extraits pertinents du Règlement de procédure de la municipalité et de la Loi, ainsi que la documentation de ces réunions. Elle a aussi parlé avec la préfète actuelle et le greffier actuel, l’ancien préfet, un membre du Conseil actuel qui était présent lors de ces réunions de l’ancien Conseil, et d’anciens membres du personnel.
 
14    Mon Bureau a obtenu une pleine collaboration au cours de cet examen.
 
 

Réunion du Conseil en novembre 2013 pour discuter du licenciement du greffier

15    Mon Bureau a été informé par d'actuels et d'anciens membres du personnel, ainsi que par le membre du Conseil alors présent, qu’une réunion avait eu lieu aux environs de novembre 2013 pour discuter et décider du licenciement du greffier alors en poste. Toutefois, l’actuel greffier – qui ne travaillait pas pour le Canton alors – n’a pas pu trouver le moindre compte rendu de cette réunion, notamment pas le procès-verbal d’un huis clos.
 
16    L’ancien greffier et l’ancienne greffière adjointe ont fait savoir qu’à leur avis, cette réunion avait eu lieu, mais qu’ils n’y avaient pas participé pour rédiger un procès-verbal. Les personnes censément présentes n’ont pas pu se souvenir des détails plus d’un an après les faits.
 
 

Réunion du Conseil le 3 décembre 2013 pour discuter de la nomination d'un nouveau greffier

17     Le greffier actuel a dit à mon Bureau qu’il y avait eu une réunion à huis clos le 3 décembre 2013, soit avant qu’il n’entre au service de la municipalité. Le sujet examiné lors de cette réunion a peut-être été la nomination d’un nouveau greffier, mais ce n'est pas certain.
 
18     La réunion du 3 décembre était une réunion ordinaire du Conseil, qui a commencé à 19 h 30 dans la salle du Conseil. Aucun des membres du Conseil ou du personnel présent à cette réunion n’est actuellement au service de la municipalité.
 
19     Le procès-verbal de la réunion publique indique que le Conseil a adopté une résolution pour se retirer à huis clos à 20 h 15. Aucune exception n’a été citée et aucun autre renseignement n’a été donné au sujet de la question examinée à huis clos.
 
20     La séance publique a repris à 21 h. Il n’y a pas d’autre renseignement dans son procès-verbal à propos des discussions tenues à huis clos. Le greffier actuel a dit à mon Bureau que le procès-verbal de la séance à huis clos de cette réunion restait introuvable. L’ancienne greffière adjointe nous a dit qu’elle n’avait pas assisté à la réunion pour en rédiger un procès-verbal, et qu’elle ne savait pas si quelqu’un l’avait fait.
 

Réunion du 9 décembre 2013 pour faire des entrevues afin d'embaucher un nouveau greffier

21    Le procès-verbal de la séance publique indique qu’il s’agissait d’une réunion extraordinaire du Conseil pour faire des entrevues afin d'embaucher un nouveau greffier-trésorier. La greffière adjointe et tous les membres du Conseil ont été portés présents.
 
22    Selon le procès-verbal de la séance publique, le Conseil a effectué des entrevues de 18 h à 20 h 30 et la réunion a été levée à 21 h 30 quand le Conseil a « terminé ses discussions ». Aucune résolution n’a été adoptée pour se retirer à huis clos, d'après le procès-verbal.
 
23    Comme pour les réunions ci-dessus, le greffier actuel n’a pas pu trouver de procès-verbal de la séance à huis clos de cette réunion. L’ancienne greffière adjointe a dit à mon Bureau qu’elle était présente à la première partie de la réunion, durant laquelle elle avait distribué des formulaires d’évaluation aux membres du Conseil. Elle n’était restée ni pour les entrevues, ni pour les discussions qui ont suivi, et n’avait pas rédigé de procès-verbal de la séance à huis clos. D’après elle, il n’y avait pas eu d’avis de la réunion au public.
 
 

Analyse des réunions de 2013

24    En ce qui concerne la réunion du 3 décembre 2013, bien que le Conseil ait adopté une résolution pour se retirer à huis clos, cette résolution ne donne aucun renseignement sur la nature de la discussion.
 
25    En ce qui concerne la réunion du 9 décembre 2013, le Conseil avait apparemment l’intention de tenir une réunion extraordinaire à huis clos pour interviewer des candidats au poste de greffier-trésorier. Cependant, il n’a pas respecté la moindre exigence de procédure, s’abstenant par exemple de communiquer un avis, d’adopter une résolution pour se retirer à huis clos, et de conserver un procès-verbal de la séance à huis clos.
 
26    Quand les membres du Conseil discutent du rendement ou du licenciement d’un employé et évaluent les qualifications personnelles de postulants individuels à un emploi donné, j’ai conclu que l’exception aux exigences des réunions publiques relative aux «  renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée » à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi de 2001 sur les municipalités s’appliquait généralement[1]. Toutefois, en l’absence de comptes rendus des réunions, et vu que nous n'avons pas pu obtenir de renseignements sur les discussions lors de ces trois réunions auprès des personnes à qui nous avons parlé, je ne suis pas en mesure de déterminer si les dispositions sur les réunions publiques énoncées dans la Loi ont été respectées, ou si les discussions qui ont eu lieu étaient permises en vertu de l’exception.
 
27    Mon Bureau a été informé que le manque de renseignements sur les discussions tenues lors des réunions en 2013 résultait en partie du fait qu'il y avait eu un important roulement d’effectifs, à la fois au Conseil et parmi le personnel, entre 2013 et la date de réception de la plainte. En outre, les personnes à qui nous avons parlé n’avaient que de vagues souvenirs de ces réunions.
 
28    Point plus préoccupant encore, nous avons constaté un manque complet de documents et de comptes rendus sur les réunions ou sur les discussions tenues lors des réunions. Le Règlement d’archivage de la documentation du Canton (Règlement 588), adopté en 1990, stipule que des procès-verbaux doivent être conservés en permanence. Pourtant, les procès-verbaux des séances à huis clos de ces trois réunions de 2013 sont restés introuvables. On ignore si des procès-verbaux ou d’autres comptes rendus ont même jamais été rédigés lors de ces réunions.
 
 

Réunion du Conseil le 7 janvier 2014 pour nommer un nouveau greffier-trésorier

29    Cette réunion ordinaire du Conseil a commencé à 19 h 30. L’ordre du jour indiquait que le Conseil étudierait un règlement pour nommer un nouveau greffier-trésorier.
 
30    Le procès-verbal de la séance publique indique que le Conseil a adopté un règlement pour faire d'une certaine personne son nouveau greffier-trésorier. L’ordre du jour et le procès-verbal ne font aucune mention d’une séance à huis clos.
 
31    La plainte à mon Bureau alléguait que le Conseil avait voté à huis clos pour nommer un nouveau greffier-trésorier. Comme mentionné plus haut, nous n’avons pas pu déterminer ce qui s’était passé lors des précédentes séances à huis clos. En revanche, le procès-verbal de la réunion du 7 janvier 2014 confirme que la nomination du nouveau greffier-trésorier a été faite en séance publique.
 

 

Réunion du Conseil le 3 juin 2014

32    La réunion du 3 juin était une réunion ordinaire du Conseil qui a commencé à 19 h 30. Selon le procès-verbal de la séance publique, le Conseil a adopté une résolution pour se retirer à huis clos à 21 h, afin de discuter d’une question personnelle. Aucun autre renseignement n’a été donné.
 
33    Le procès-verbal de la séance à huis clos indique que le greffier a avisé le Conseil qu’il démissionnerait de la municipalité. Une lettre de démission était annexée en pièce jointe, pour examen du Conseil.
 
34    La séance publique a repris à 21 h 08.
 
35    Étant donné que le Conseil a discuté de la démission d’un employé identifié, cette discussion pouvait relever à la fois des exceptions relatives aux renseignements privés (alinéa 239 (2) b)) et aux relations de travail (alinéa 239 (2) d)) énoncées dans la Loi.
 
 

Réunion du Conseil le 3 février 2015

36    La réunion du 3 février était une réunion ordinaire qui a commencé à 19 h 30. Le procès-verbal indique que le Conseil a adopté une résolution pour se retirer à huis clos à 20 h 50, afin d’examiner des renseignements privés à propos d’une personne qui peut être identifiée.
 
37    Alors qu’il était réuni à huis clos, le Conseil s’est penché sur quatre questions :

• Discussions en cours avec OMERS (Ontario Municipal Employees Retirement System)

• Nouvelle grille salariale

• Réorganisation de la structure d’administration du bureau

• Nomination du nouveau greffier-trésorier

38    Le procès-verbal de la séance à huis clos ne donnait aucun renseignement sur la nature du moindre point de ces discussions.
 
 

Discussions sur OMERS

39    Durant les entrevues faites par mon Bureau, nous avons appris qu’un ancien membre du personnel avait commis une erreur quant aux retenues à percevoir pour OMERS, ce qui avait eu des répercussions continues pour la municipalité. Durant cette séance à huis clos, le Conseil a discuté de cette erreur, et a examiné si des employés en particulier avaient choisi de participer à ce programme.
 
40    Le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée a conclu que les discussions sur les cotisations et les droits concernant OMERS, relativement à des employés individuels, relèvent de l’exception des « renseignements privés » aux règles des réunions publiques[2].
 
 

Discussions sur la grille salariale

41    Mon Bureau a été avisé que l'examen de cette question avait comporté des discussions sur des changements de salaires pour des employés identifiés, afin de refléter des modifications de fonctions administratives. Comme la municipalité ne compte que quatre employés, il n’était pas possible de discuter de ces salaires anonymement.
 
42    Comme je l’ai précisé dans des rapports précédents[3], les discussions sur le salaire d’une personne identifiée ou identifiable, par opposition à une catégorie salariale pour un poste donné, relèvent des exceptions des « renseignements privés ».
 
 

Discussions sur la réorganisation

43    Nous avons été informés que ce point portait sur des changements à la structure de rapport hiérarchique du poste d’un employé particulier, incluant une discussion des conflits de personnalités qui en étaient découlés.
 
44    Comme la discussion portait sur un conflit de personnalités entre deux membres du personnel identifiés, elle relevait de l’exception des « renseignements privés ». De plus, comme indiqué dans une lettre du 9 décembre 2013 adressée par mon Bureau à la Ville d’Amherstburg, les discussions relatives à la réorganisation du personnel relèvent aussi de l’exception des relations de travail[4].
 
 

Discussions sur le greffier-trésorier

45    Durant les entrevues, nous avons été avisés que ces discussions avaient porté sur les conditions d’emploi d'un nouveau greffier-trésorier. Le Conseil n’avait pas voté à huis clos sur la question, mais il avait voté au sujet de la nomination en séance publique, après la séance à huis clos.
 
46    Cette discussion relevait de l’exception des relations de travail, car elle portait sur les conditions d’emploi particulières d’un employé identifié.
 
 

Réunion du Conseil le 6 février 2015

47    Cette réunion extraordinaire a commencé à 19 h. À 19 h 03, le Conseil a adopté une résolution pour se retirer à huis clos en vertu de l’exception des « renseignements privés ».
 
48    Le procès-verbal de la séance à huis clos indique que le Conseil a examiné une lettre de démission d’un employé identifié. Des discussions ont eu lieu sur le salaire de cette personne et sur des conflits entre des membres du personnel, et il y a eu une évaluation du rendement et de la conduite de cet employé. Le Conseil a enjoint au personnel d’annoncer l’ouverture de ce poste au recrutement au plus vite.
 
49    Cette discussion relevait de l’exception des renseignements privés. Le Conseil s’est penché sur des renseignements privés à propos d’un employé identifié, examinant entre autres la démission de cet employé et les raisons de sa décision. Le Conseil a aussi discuté de renseignements privés à propos de cet employé, entre autres de son salaire. L’exception des relations de travail aurait pu s’appliquer elle aussi à cette discussion.
 
 

Questions de procédure

50    Mon enquête a révélé que les procédures de réunions à huis clos du Conseil posaient certains problèmes.
 
 

Résolution pour se retirer à huis clos

51    Le paragraphe 239 (4) de la Loi stipule qu’avant de se réunir à huis clos, le Conseil doit adopter une résolution indiquant qu’il va tenir un huis clos et donnant la nature générale de la question à examiner. L’article 6 du Règlement de procédure de la municipalité reflète cet énoncé.
 
52    Comme indiqué par la Cour d’appel de l’Ontario dans Farber v. Kingston City[5], « la résolution de se retirer en séance à huis clos devrait comporter une description générale de la question à discuter, de sorte à maximiser les renseignements communiqués au public, sans toutefois porter atteinte à la raison d’exclure le public ».
 
53    La résolution adoptée lors de la réunion du 3 décembre 2013 indiquait que le Conseil se retirerait à huis clos, mais n’a pas donné l’exception autorisant la discussion, ni aucun autre renseignement. Les résolutions adoptées lors de réunions plus récentes citent une exception, mais ne donnent toujours pas de description générale de la question à examiner.
 
54    Pour s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi et de son propre Règlement de procédure, le Conseil devrait veiller à ce que les résolutions adoptées pour se retirer à huis clos indiquent non seulement l’exception qui autorise les discussions, mais donnent aussi le plus de détails possible sur la question à examiner.
 
 

Documentation des réunions

55    Comme indiqué, la documentation des réunions de 2013 était en grande partie manquante. Les procès-verbaux que nous avons reçus pour les réunions plus récentes n’étaient pas suffisamment détaillés et ne reflétaient pas la nature réelle des discussions tenues alors.
 
56    Conformément au paragraphe 239 (7) de la Loi, une municipalité est tenue de consigner, sans remarque ni commentaire, toutes les résolutions, décisions et autres délibérations de ses réunions.
 
57    Certes, la Loi interdit d’inclure toute remarque ou tout commentaire au compte rendu officiel, mais ceci ne signifie aucunement que les sujets discutés en réunion ne doivent pas être mentionnés. Toutes les questions de fond et de procédure discutées à huis clos devraient être consignées.
 
58    Comme je l’ai précisé dans mon rapport du 7 juillet 2010 à propos de la Ville de South Bruce Peninsula[6], le compte rendu d’une réunion à huis clos devrait comprendre les points suivants :

• lieu de la réunion;

• moment où la réunion a commencé et où la séance a été levée;

• personne qui a présidé la réunion;

• personnes présentes à la réunion, avec référence spécifique au greffier ou autre responsable chargé du compte rendu de la réunion;

• indication de tout participant parti ou arrivé durant la réunion, avec mention de l’heure de départ ou d’arrivée;

• description détaillée des questions de fond et de procédure qui ont été discutées, avec référence à tout document examiné;

• toute motion, avec référence à la personne qui l’a présentée et à celles qui l’ont appuyée;

• tous les votes, et toutes les directives données.

59    J’encourage aussi vivement les municipalités à faire des enregistrements audio ou vidéo de leurs délibérations, aussi bien en séance publique qu’en séance à huis clos. C’est le moyen le plus clair et le plus direct de renseigner les enquêteurs chargés des réunions à huis clos et de veiller à ce que les responsables respectent leurs obligations juridiques durant les huis clos.
 
60    De plus en plus de municipalités décident de faire des enregistrements numériques de leurs séances à huis clos, par souci d’exactitude. En voici des exemples : Cantons de Tiny, d'Adelaide-Metcalfe, de McMurrich-Monteith et de Brudenell, Lyndoch et Raglan, Villes de Midland, d’Oshawa, de Sault Ste. Marie et de Welland, Municipalités de Lambton Shores et de Brighton.
 
 

Rapports

61   J’encourage les conseils à faire des rapports de leurs séances à huis clos, du moins de manière générale. Dans certains cas, le compte rendu au public peut simplement prendre la forme d’une discussion générale, en séance publique, des sujets examinés à huis clos, reprenant les renseignements donnés dans la résolution de se retirer à huis clos, avec des renseignements sur les directives au personnel, les décisions et les résolutions. Dans d’autres cas, la nature de la discussion peut prêter à la divulgation publique de renseignements considérables sur la séance à huis clos.
 
 

Opinion

62    Je ne suis pas en mesure de confirmer si les réunions à huis clos de novembre et décembre 2013 étaient justifiées en vertu de la Loi sur les municipalités, et ceci en raison du manque de documentation sur les réunions et de renseignements de la part des témoins.
 
63    Mon enquête a conclu que le Conseil n’a pas enfreint la Loi quand il a tenu une partie de ses réunions à huis clos les 3 juin 2014, 3 février 2015 et 6 février 2015.

 

Recommandations

64    Je fais les recommandations suivantes pour aider le Conseil du Canton de Chamberlain à améliorer ses pratiques de réunions publiques.
 

Rapport

65    Le personnel d’OMLET a parlé avec la préfète et le greffier-trésorier-directeur général le 11 juin 2015, pour leur donner un aperçu de ces conclusions et pour offrir à la municipalité la possibilité de les commenter. Nous avons tenu compte de tous les commentaires que nous avons reçus pour préparer ce rapport.
 
66    Mon rapport devrait être communiqué au Conseil du Canton de Chamberlain et rendu public dès que possible, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.
 
 
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André Marin
Ombudsman de l’Ontario


[1] Voir par exemple la lettre du 28 janvier 2013 de mon Bureau à la Municipalité de Lambton Shores et mon rapport de novembre 2014 au sujet de la Ville d'Amherstburg.
[2] Ordonnance MO-2621 du CIPVP (11 mai 2011).
[3] Voir par exemple mon rapport de 2010 sur la Ville de Mattawa, consultable en ligne.
[4] Ombudsman Ontario, Lettre à la Ville d'Amherstburg, en ligne.
[5] [2007] O.J. No. 919, page 151.
[6] Ombudsman Ontario, Enquête visant à déterminer si le conseil de la Ville de South Bruce Peninsula a irrégulièrement tenu des réunions à huis clos, en ligne.