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L’Ombudsman a conclu que le Conseil de la Ville de Niagara Falls avait tenu une réunion illégale le 8 octobre 2013. Le sujet examiné ne concordait avec aucune des exceptions autorisées aux exigences des réunions publiques, et aucun avis de cette séance à huis clos n’avait été communiqué au public.
Enquête visant à déterminer si le Conseil de la Ville de Niagara Falls a tenu une réunion illégale le 8 octobre 2013
André Marin
Ombudsman de l’Ontario
Février 2015
1 Le 5 septembre 2014, mon Bureau a reçu une plainte à propos d’une séance à huis clos tenue le 8 octobre 2013 par le Conseil de la Ville de Niagara Falls.
2 Selon cette plainte, une partie de la séance à huis clos avait été consacrée à la discussion d’un rapport intitulé « Business Case and Land Capacity for a Downtown Post-Secondary Campus » en vertu de l’exception de « l’acquisition ou la disposition d’un bien-fonds » énoncée dans la Loi de 2001 sur les municipalités » (la Loi).
3 Cette plainte alléguait que les discussions n’avaient pas trait à l’acquisition ou à la disposition d’un bien-fonds détenu par la Ville et que cette partie de la réunion avait donc été tenue à huis clos en infraction aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi.
4 En vertu de la Loi, toutes les réunions d'un conseil municipal, d'un conseil local, et d'un comité de l'un ou de l'autre doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites.
5 Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s'est dûment retirée à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l'Ombudsman de l'Ontario. La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut dans les municipalités qui n'ont pas désigné leur propre enquêteur.
6 Mon Bureau est chargé d'enquêter sur les réunions à huis clos dans la Ville de Niagara Falls.
7 Lorsque nous enquêtons sur les plaintes à propos de réunion à huis clos, nous déterminons si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et le Règlement municipal de procédure ont été respectées.
8 Auparavant, mon Bureau avait reçu plusieurs plaintes à propos de réunions à huis clos tenues par la Ville de Niagara Falls.
9 Après les avoir examinées, nous avions recommandé à deux reprises que le Conseil veille à ce que l’ordre du jour communiqué au public comprenne les points à discuter à huis clos. Nous avions fait cette recommandation à propos d’une séance à huis clos tenue le 26 février 2014 pour discuter de la démission d’un employé[1] ainsi que pour des réunions à huis clos tenues le 3 octobre 2011, le 12 décembre 2011 et le 24 janvier 2012[2].
10 Le Conseil se réunit à 17 h un mardi sur deux. Conformément au Règlement, les résolutions adoptées pour se retirer à huis clos doivent donner des renseignements sur la nature générale des questions à examiner alors.
11 Le greffier a avisé mon Bureau que les ordres du jour des réunions sont généralement affichés sur le site Web de la Ville le mercredi ou le jeudi de la semaine qui précède la réunion. Il a précisé que le Conseil s’en remettait souvent à la presse pour annoncer les futures séances à huis clos, car les ordres du jour affichés en ligne ne faisaient pas toujours référence à ces séances.
12 Le 3 octobre 2014, après avoir effectué un examen préliminaire, mon Bureau a avisé le Conseil que nous enquêterions sur cette plainte.
13 L’Équipe d’application de la loi sur les réunions publiques (OMLET) de mon Bureau a examiné les extraits pertinents du Règlement de procédure de la Ville et de la Loi, ainsi qu’une importante documentation écrite préparée au sujet de la réunion du 8 octobre 2013. Elle a aussi parlé au personnel municipal, au maire et à un conseiller présent lors de la réunion.
14 Mon Bureau a reçu une pleine coopération dans cette affaire.
15 Des élections municipales ont eu lieu le 27 octobre 2014. Le maire a été réélu, mais la composition du Conseil a quelque peu changé. Toutes les références au maire et au Conseil faites dans ce rapport ont trait au Conseil tel qu’il était composé lors de la réunion du 8 octobre 2013.
16 Le 31 janvier 2011, le Conseil a adopté une résolution approuvant ses priorités stratégiques. L’une de ces priorités était de miser sur les possibilités d’expansion économique, par exemple en créant un campus postsecondaire au centre-ville. Le personnel a donc entrepris de rencontrer des promoteurs, pour étudier la possibilité de promouvoir le centre-ville comme lieu d'accueil d’un tel campus.
17 Lors d’une réunion à huis clos le 11 septembre 2012, le Conseil a enjoint au personnel du Service d’expansion économique d’engager des consultants qualifiés, en vue d’attirer des universités au centre-ville de Niagara Falls. Lors de cette réunion, le Conseil a été avisé qu’il était important de garder confidentiels les efforts de promotion de la Ville afin de ne pas ébruiter cette nouvelle auprès d'autres communautés qui exploraient elles aussi des possibilités de création de campus.
18 À la fin du mois de septembre 2013, le maire, le directeur général (DG) et le directeur de l’expansion économique sont allés en voyage d’affaires en Inde et en Corée du Sud. En leur absence, un membre du public qui faisait partie de la Business Improvement Association (BIA) s’est plaint aux conseillers qu’il avait appris l’existence d’un rapport sur la possibilité de création d’une université au centre-ville, mais que l’accès à ce document lui avait été refusé.
19 Certains conseillers se sont inquiétés à propos de ce rapport. Des médias ont fait savoir que le Conseil n’avait pas approuvé la commande de ce document. Quand le maire et le directeur général ont appris la situation, ils ont écourté leur voyage et sont rentrés à Niagara Falls. Le directeur général a envoyé un courriel au greffier demandant la tenue d’une séance à huis clos lors de la prochaine réunion ordinaire du Conseil, pour examiner les préoccupations soulevées par ce rapport. Il a déclaré que la séance devrait se tenir à huis clos, car elle comporterait des discussions sur de possibles transactions foncières concernant des terrains détenus par la Ville.
20 La réunion du 8 octobre 2013 était une réunion ordinaire du Conseil, dont l’ouverture était prévue pour 17 h. L’ordre du jour de la réunion a été affiché sur le site Web de la Ville le 2 octobre 2013. Il ne faisait aucune référence à une séance à huis clos.
21 Un dossier avec l’ordre du jour – incluant une proposition de résolution pour se retirer à huis clos le 8 octobre à 16 h, ainsi que la proposition d’ordre du jour de la réunion à huis clos – a été distribué aux conseillers et aux médias d’information le 3 octobre 2013.
22 L’ordre du jour de la réunion à huis clos indiquait que trois points seraient discutés durant cette séance. Les deux premiers portaient sur des propositions d’achat de certains terrains détenus par la Ville, et tous deux indiquaient que l’avocat de la Ville parlerait de ces questions. Le troisième point à l’ordre du jour avait trait à « une université au centre-ville » et précisait que le directeur général parlerait à ce sujet.
23 D'après les preuves recueillies par mon Bureau, aucun renseignement sur la réunion à huis clos n'a été communiqué dans les médias avant la séance du 8 octobre.
24 Avant de se retirer à huis clos, les conseillers Joyce Morocco et Bart Maves ont présenté une motion et le Conseil a ensuite adopté une résolution pour tenir un huis clos à compter de 16 h, afin d'examiner des questions relevant de l’al. 239 c) de la Loi : l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds concernant un terrain situé à l’arrière du 3817 Sinnicks Avenue, 6681 Culp Street, et de terrains détenus par la Ville au centre-ville (le point relatif à « une université au centre-ville »).
25 La résolution précisait aussi que, comme les discussions risquaient d’être longues, la réunion ordinaire du Conseil ne commencerait peut-être pas à 17 h, mais quand la séance à huis clos serait terminée.
26 Le procès-verbal de la réunion à huis clos indiquait les noms des personnes présentes, dont les neuf membres du Conseil au complet et 13 membres du personnel du Service d’expansion économique et du Bureau du DG, ainsi que le lieu de la réunion, commençant à 16 h et se terminant à 18 h 55.
27 Le procès-verbal consignait les recommandations des conseillers pour chacun des points examinés ainsi que les mesures d’action résultant de chacune des recommandations. Pour le point relatif à « une université au centre-ville », le procès-verbal de la réunion à huis clos contenait la recommandation que le rapport soit communiqué en séance publique du Conseil.
28 Le procès-verbal ne comprenait rien sur le fond des discussions tenues alors, et ne faisait aucune mention de la documentation présentée à huis clos.
29 D’après les renseignements que nous avons obtenus, le troisième point inscrit à l’ordre du jour de la réunion à huis clos – « une université au centre-ville » – a commencé par une discussion visant à déterminer si ce point pouvait être discuté à huis clos. Certains membres du personnel et certains conseillers ont dit qu’à leur avis, le rapport ne devrait pas être discuté à huis clos, mais la majorité du Conseil a déterminé qu’il était justifié de présenter ce rapport.
30 Le DG a commencé à faire une présentation PowerPoint, en détaillant le contexte du rapport et en s’arrêtant périodiquement pour répondre aux questions, qui étaient notamment les suivantes : Le Conseil avait-il approuvé la commande de ce rapport? Quel était son coût? Qui en avait reçu un exemplaire? Quand serait-il « officiellement » rendu public?
31 Le DG a renseigné le Conseil sur les consultants engagés par la Ville. Il a brièvement expliqué comment le projet de développement pouvait avoir des répercussions sur des biens-fonds détenus par un autre promoteur local.
32 Ensuite, certains conseillers ont exprimé leurs préoccupations au sujet du voyage d'affaires fait par le maire, le DG et le directeur de l’expansion économique en Inde et en Corée du Sud, voulant savoir comment ce déplacement avait été payé et si d’autres personnes étaient du voyage.
33 Cette partie des discussions est devenue houleuse. Un conseiller a demandé à l’avocat de la Ville de donner son opinion et de dire s’il y avait eu « faute de conduite ». D’après les renseignements obtenus par mon Bureau, la demande du conseiller était de nature générale, ne précisant pas quoi ou qui pouvait être lié à cette faute présumée. L’avocat a indiqué que, de prime abord, il n’y avait pas eu faute.
34 À l’aide de la présentation PowerPoint, le DG a passé en revue la chronologie de l’approbation du Conseil pour le projet de création de campus et l’embauche de consultants. Il a expliqué que la raison stratégique pour laquelle la priorité de la création d’un campus devait rester « cachée » était de préserver l’avantage concurrentiel de la Ville. Il a confirmé le coût du rapport et a précisé qu’aucune entente n’avait été conclue avec un promoteur ou une université.
35 Le DG a aussi expliqué que le voyage en Inde et en Corée du Sud avait eu pour but la promotion continue de la création d’un campus et il a précisé que ce voyage était financé par une université en Inde et une ville en Corée du Sud.
36 Le Conseil a conclu sa séance à huis clos en recommandant de rendre le rapport public. Cette mesure d’action a été signalée en séance publique.
37 Le procès-verbal de la réunion publique du 8 octobre confirme qu’une motion a été adoptée pour rendre ce rapport public. D’après les renseignements obtenus par mon Bureau, le personnel a immédiatement communiqué le rapport à la presse et au public, puis l'a affiché sur le site Web de la Ville.
38 En vertu de la Loi sur les municipalités, le Conseil est en droit de discuter de questions portant sur l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds par la municipalité ou le conseil local (al. 239 (2) c)).
39 L’exception de l’acquisition ou la disposition d’un bien-fonds permet au Conseil ou à ses comités de discuter à huis clos de la vente, de la location-bail ou de l’achat d’un bien-fonds, l’objectif principal étant de protéger la position de négociation de la municipalité lors de transactions foncières[3].
40 Le DG, qui avait demandé que la question du campus au centre-ville soit inscrite à l’ordre du jour de la réunion à huis clos, s’inquiétait que les discussions ne portent sur certains terrains à vendre ou à acheter par la Ville. Il s’inquiétait aussi que la discussion du rapport ne nuise à l’avantage concurrentiel de la Ville pour obtenir un campus universitaire.
41 Dans sa présentation, le DG a fait référence au morcellement de certains terrains détenus par la Ville, comme indiqué dans le rapport, en identifiant certains propriétaires qui pourraient être touchés. Toutefois, les discussions n’ont pas porté sur la manière dont les biens-fonds seraient évalués ou vendus, et il n’a pas été question de mettre en vente des biens-fonds précis[4]. La réunion à huis clos est restée centrée sur la commande du rapport et sur son contenu.
42 Le fait que le Conseil ait accepté de divulguer le rapport en séance publique immédiatement après la séance à huis clos indique également qu’il ne s’inquiétait aucunement de protéger sa position de négociation en tenant une séance à huis clos pour discuter dudit rapport.
43 Se procurer un avantage concurrentiel pour attirer des projets de développement municipal n’est pas une raison permettant d’invoquer l’exception de « l’acquisition de biens-fonds » afin de se réunir à huis clos. Comme je l’ai souligné dans mon enquête récente sur des réunions à huis clos dans la Ville de Welland :
Je tiens à souligner de nouveau [que le Conseil] ne peut pas examiner une question à huis clos tout simplement parce qu’il considère qu’elle est de nature délicate ou confidentielle, ou parce qu’il pourrait s’avérer contraire aux intérêts de la Ville d’en discuter publiquement. Seules peuvent être discutées à huis clos les questions qui relèvent clairement des exceptions aux exigences des réunions publiques[5].
44 Étant donné que le but de la séance à huis clos était de discuter du rapport, et que le Conseil n’a pas parlé de l’acquisition ou la disposition de biens-fonds de la Ville en vue de protéger la position de négociation de celle-ci lors de transactions foncières, je conclus que cette discussion ne relevait pas de l’exception de « l’acquisition/la disposition d’un bien-fonds » citée pour tenir la réunion à huis clos.
45 Certaines des personnes que nous avons interviewées ont suggéré que la possibilité d’une « faute de conduite » de la part d'employés et d'élus municipaux relevait peut-être des « renseignements privés » conformément à l’al. 239 (2) c). J’ai aussi cherché à déterminer si l’exception du « secret professionnel de l’avocat » (al. 239 (2) f)) de la loi sur les réunions publiques s’appliquait aux discussions du 8 octobre 2013.
46 La Loi ne définit pas les « renseignements privés ». Comme je l’ai indiqué dans mon récent rapport sur une réunion de la Municipalité de Whitestone en février 2014[6], quand j’examine les paramètres des exceptions des réunions publiques, je tiens souvent compte de la jurisprudence du Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée (CIPVP), bien qu’elle ne soit pas contraignante pour mon Bureau.
47 L’Ordonnance MO-2204 du CIPVP a souligné que, pour constituer des « renseignements personnels », ces renseignements devaient porter sur un particulier à titre personnel, et non professionnel, officiel ou commercial[7]. Toutefois, les renseignements sur un particulier à titre professionnel, officiel ou commercial peuvent constituer des renseignements personnels s’ils révèlent quelque chose de nature personnelle à propos d’un particulier.
48 D’après les renseignements recueillis par mon Bureau, tout particulièrement auprès des témoins qui avaient gardé les souvenirs les plus précis de la réunion du 8 octobre, les discussions n’ont pas divergé vers des questions « de nature intrinsèquement personnelle »[8], comme le rendement d’un employé ou une enquête sur son comportement[9].
49 Malgré le ton houleux des questions posées par les conseillers au DG, toutes celles qui ont porté sur une éventuelle « faute de conduite » étaient de nature générale. Les questions et les discussions qui ont suivi ont porté sur le recueil de faits liés à la commande du rapport, au contenu de ce document, et à des sujets secondaires comme le voyage en Corée du Sud et en Inde.
50 Ma conclusion que les discussions n'en sont pas venues à la divulgation de renseignements privés est renforcée par le fait que les questions et préoccupations concernant la commande de ce rapport étaient déjà du domaine public. Le Niagara Falls Review avait déjà cité un conseiller, disant que le Conseil n’avait « jamais voté » pour approuver une étude sur la possibilité d’un campus universitaire au centre-ville[10].
51 Par conséquent, les questions visant à déterminer si le DG, le maire et le directeur de l’expansion économique avaient respecté leurs obligations professionnelles quant à ce rapport et à ce voyage portaient uniquement sur des points relevant de leurs prestations professionnelles. Le sujet de ces discussions ne relevait donc pas des renseignements privés aux termes de l’al. 239 (2) c) de la Loi.
52 Mon Bureau a aussi cherché à déterminer si l’exception des « conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat » à l’al. 239 (2) f) de la Loi aurait pu être citée pour exempter les conseils de l’avocat de la Ville portant sur la possible discussion à huis clos du campus au centre-ville, et sur la question de l’allégation d’une « faute de conduite ».
53 J’ai conclu que les deux points auraient pu être discutés à huis clos, même si les conseils juridiques fournis ont été, au mieux, minimes. Ajoutons que ceci n’aurait pas été problématique si la réunion s’était tenue en public, conformément à la Loi.
54 L’avis de la réunion ordinaire du Conseil prévue pour 17 h a été communiqué au Conseil et au public, mais sans indication d'une séance à huis clos à 16 h.
55 Le greffier nous a dit que le Conseil s’en remettait à la presse pour annoncer les futures réunions à huis clos. Toutefois, rien n’indique que tel fut le cas pour la réunion à huis clos du 8 octobre 2013.
56 Le Conseil et certains organes de presse ont reçu la documentation de l’ordre du jour de la réunion et ont été avisés d’avance de l’heure de commencement et de l’ordre du jour de la séance à huis clos, mais le public n’en a pas été informé. Le public n’était pas présent quand le Conseil a adopté une résolution pour se retirer à huis clos, annoncée avant la séance à huis clos à 16 h. Par conséquent, le public n’a pas eu d’avis de la réunion à huis clos.
57 Mon récent rapport sur le Canton de Black River-Matheson[11], et mon rapport précédent sur le Canton de Leeds et les Mille-Îles (TLTI)[12], ont tous deux conclu que ne pas communiquer d'avis de séance à huis clos constitue une infraction à la Loi. Comme je l’ai indiqué dans mon rapport TLTI, p. 24 :
Les municipalités sont tenues d’instaurer des règlements de procédure qui prévoient un avis des réunions au public. Si aucun avis d’une réunion n’est communiqué, que ce soit contrairement à un règlement de procédure ou parce que le règlement de procédure lui-même est fondamentalement incorrect, il s’ensuit tout naturellement que la réunion est contraire à la Loi.
58 Comme le public n’a pas été avisé de la réunion à huis clos, le Conseil a enfreint la Loi en se réunissant à huis clos le 8 octobre 2013.
59 Comme nous l’avons précédemment recommandé au Conseil de la Ville de Niagara Falls, et conformément au par. 238 (2) de la Loi, le Règlement de procédure du Conseil devrait être modifié pour préciser clairement que des avis des réunions du Conseil doivent être communiqués au public.
60 La Ville a confirmé qu’avec l'arrivée du nouveau Conseil, des mesures ont été prises pour mieux annoncer les séances à huis clos, notamment en veillant à ce que les résolutions adoptées pour se retirer à huis clos avant des réunions ordinaires du Conseil soient affichées en ligne, au lieu de s'en remettre exclusivement aux médias pour annoncer les séances à huis clos.
61 Mon enquête a conclu que la discussion sur une « université au centre-ville » n’aurait pas dû se tenir à huis clos; la réunion était donc illégale. Toute la séance à huis clos du 8 octobre 2013 constituait aussi une infraction aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi, car aucun avis de cette réunion à huis clos n’avait été communiqué au public.
62 Bien que la composition du Conseil ait changé depuis les élections municipales du 27 octobre 2014, mes recommandations s’appliquent également au Conseil nouvellement élu et j’espère qu’il les suivra au cours de son nouveau mandat.
La Ville de Niagara Falls devrait modifier son Règlement de procédure pour stipuler explicitement qu’un avis des réunions ordinaires et extraordinaires doit être communiqué au public.
La Ville de Niagara Falls devrait modifier son Règlement de procédure pour stipuler que l’ordre du jour des séances publiques et des séances à huis clos doit être affiché publiquement préalablement à toute réunion ordinaire ou extraordinaire.
Tous les membres du Conseil de la Ville de Niagara Falls devraient veiller à ce que tous les points à discuter en réunion à huis clos soient permis en vertu des exceptions de la Loi.
La Ville de Niagara Falls devrait améliorer les comptes rendus écrits de ses réunions et, conformément au par. 239 (7) de la Loi, le compte rendu écrit d’une réunion à huis clos devrait idéalement inclure les points suivants :
- lieu de la réunion;
- moment où la réunion a commencé et où la séance a été levée;
- personne qui a présidé la réunion;
- personnes présentes à la réunion, avec référence spécifique au greffier ou autre responsable chargé du compte rendu de la réunion;
- indication de tout participant parti ou arrivé durant la réunion, avec mention de l’heure de départ ou d’arrivée;
- description détaillée des questions de fond et de procédure qui ont été discutées, avec référence à tout document examiné;
- toute motion, avec référence à la personne qui l’a présentée et à celles qui l’ont appuyée;
- tous les votes, et toutes les directives données.
Dans l’intérêt de la transparence et de la responsabilisation, la Ville de Niagara Falls devrait faire un enregistrement audio et/ou vidéo de toutes ses réunions, publiques ou à huis clos, et conserver ces enregistrements de manière confidentielle et sûre, pour consultations futures.
63 Le personnel d’OMLET a parlé au greffier, au DG et au maire le 20 janvier 2015 pour leur donner un aperçu de ces conclusions et offrir au Conseil la possibilité de les commenter.
64 Le DG et le maire n’ont pas été d’accord avec mes conclusions sur la légalité de la réunion à huis clos. Plus précisément, ils ont maintenu que la réunion s’était dûment tenue à huis clos, car elle portait sur des renseignements privés à propos d’un particulier et sur l’acquisition ou la disposition d’un bien-fonds. Nous avons tenu compte de leurs commentaires dans la préparation de ce rapport.
65 Mon rapport devrait être communiqué au Conseil et mis à la disposition du public dès que possible, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.
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André Marin
Ombudsman de l’Ontario
[1] Lettre à Niagara Falls, en ligne.
[2] Lettre à Niagara Falls, en ligne.
[3] Examen de l'Ombudsman de l'Ontario sur une réunion à huis clos du 23 mai 2013 dans la Ville d'Ajax, consultable en ligne.
[4] Pour des conclusions similaires, voir Ombudsman de l’Ontario, Propriété et éthique : Enquête sur de multiples réunions à huis clos du Conseil de la Ville de Welland de juin 2012 à mai 2014, consultable en ligne.
[5] Ville de Welland, en ligne.
[6] Municipalité de Whitestone, en ligne.
[7] Ordonnance MO-2204, Ville d’Aylmer (22 juin 2007)
[8] Ordonnance du CIPVP PO-2225, Appel PA-020089-1, Tribunal du logement de l’Ontario, sur la distinction entre les renseignements personnels et commerciaux/professionnels.
[9] Supra note 7.
[10] Ray Spiteri, Niagara Falls Review « Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletCouncillor questions way university study handled », consultable en ligne.
[11] Canton de Black River-Matheson, en ligne.
[12] Canton de Leeds et les Mille-Îles, en ligne.
