Ville de Plympton-Wyoming - 10 février 2021

Enquête à propos d’une plainte sur une réunion à huis clos tenue par la Ville de Plympton-Wyoming le 24 juin 2020

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Février 2021

Plainte

1    Mon Bureau a reçu une plainte alléguant que, le 24 juin 2020, le conseil de la Ville de Plympton-Wyoming (la « Ville ») avait tenu une réunion qui ne relevait pas des exceptions des réunions à huis clos énoncées dans la Loi de 2001 sur les municipalités[1] (la « Loi »). La plainte alléguait que le conseil avait discuté d’un poste vacant au conseil et avait nommé un nouveau membre du conseil à ce poste durant le huis clos.

 

Compétence de l’Ombudsman

2    En vertu de la Loi sur les municipalités, toutes les réunions d'un conseil municipal, d'un conseil local et des comités de l'un ou de l'autre doivent se tenir en public, à moins qu'elles ne relèvent des exceptions prescrites.

3    Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité a respecté la Loi en se réunissant à huis clos. Les municipalités peuvent nommer leur propre enquêteur. La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut pour les municipalités qui n'ont pas désigné le leur.

4    L'Ombudsman est l'enquêteur des réunions à huis clos pour la Ville de Plympton-Wyoming.

5    Quand nous examinons des plaintes sur des réunions à huis clos, nous cherchons à déterminer si les exigences de la Loi en matière de réunions publiques, et celles des procédures de gouvernance de la municipalité, ont été respectées.

6    Depuis 2008, notre Bureau a enquêté sur des centaines de réunions à huis clos. Pour aider les conseils municipaux, le personnel municipal et le public, nous avons créé un recueil en ligne des cas de réunions publiques. Nous avons rédigé ce recueil interrogeable en ligne pour permettre aux intéressés d'accéder facilement aux décisions de l'Ombudsman et à ses interprétations des règles des réunions publiques. Les membres du conseil et le personnel peuvent consulter ce recueil pour éclairer leurs discussions et leurs décisions afin de déterminer si certaines questions devraient ou pourraient être discutées à huis clos, ainsi que leurs débats sur des questions de procédure des réunions publiques. Des résumés des décisions antérieures de l'Ombudsman sont consultables dans ce recueil à : https://www.ombudsman.on.ca/digest-fr/accueil.

 

Processus d’enquête

7    Le 13 août 2020, nous avons informé la Ville que nous avions l’intention d’enquêter sur la plainte.

8    Nous avons examiné les parties pertinentes des règlements et des politiques de la Ville, des comptes rendus de la réunion et de la Loi. Nous avons effectué des entrevues avec les membres du conseil, la greffière et la directrice générale.

9    Mon Bureau a obtenu une entière coopération dans cette affaire.

 

Contexte

10    En mai 2020, le conseiller Ron Schenk est décédé après avoir lutté contre un cancer. Son siège a été déclaré vacant par le conseil le 10 juin 2020.

11    Nous avons été informés que, ce siège ayant été déclaré vacant, deux personnes se sont présentées à la Ville pour exprimer leur intérêt à pourvoir le poste. Nous avons appris aussi que les deux personnes avaient déjà travaillé avec la Ville et étaient actives au sein de la communauté.

 

Réunion du 24 juin 2020

12    Le conseil a tenu une réunion le 24 juin 2020. D’après l’ordre du jour de cette réunion, le conseil s’est réuni à huis clos pour discuter de trois points. L’un des points était un rapport du personnel au sujet du poste vacant au conseil. La résolution adoptée pour tenir un huis clos indique que le conseil a invoqué l’exception des « renseignements privés » à l’alinéa 239 (2) b) de la Loi afin de discuter de ce poste vacant au conseil.

13    Les membres du conseil et le personnel présents lors de la réunion à huis clos nous ont dit que, lors de ce huis clos, le conseil avait reçu un rapport du personnel sur les options qu’avait la Ville afin de pourvoir le siège vacant. Les options étaient d’organiser une élection partielle ou de procéder à la nomination d’une personne intéressée. Le rapport du personnel donnait également des renseignements sur le fait que, pour pourvoir des postes vacants au conseil, celui-ci avait pour habitude de nommer une personne arrivée deuxième lors des élections municipales précédentes. Le rapport du personnel incluait les résultats des élections municipales de 2018.

14    Le conseil a discuté des avantages de chaque option et a examiné divers facteurs comme les coûts de la tenue d’une élection partielle et les répercussions de la pandémie de COVID-19. Le procès-verbal indique qu’à l’issue de sa discussion, le conseil a décidé de procéder par nomination, plutôt que par élection partielle. Nous avons été informés que le conseil avait pris cette décision par consensus verbal.

15    Ensuite, le conseil a discuté des deux personnes qui avaient exprimé leur intérêt pour ce poste. Le procès-verbal de la réunion à huis clos indique que le conseil a examiné les qualifications de ces personnes et a considéré le fait que toutes deux s’étaient présentées aux élections municipales précédentes. Les personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenus se sont souvenues qu’elles avaient discuté de la personnalité des deux candidats et de leur aptitude à occuper un poste au sein du conseil.

16    Selon le procès-verbal de la séance à huis clos, le conseil a décidé d’examiner une motion visant à nommer la personne arrivée deuxième aux élections de 2018 au poste vacant, en séance publique. Aucun des membres du conseil à qui nous avons parlé ne s’est souvenu d’un vote formel en séance à huis clos, mais la plupart des membres du conseil se sont souvenus qu’il y avait eu un consensus verbal.

17    Après être revenu en séance publique, le conseil a adopté la motion suivante :

Que Mike Vasey soit nommé au poste de conseiller au conseil de la Ville de Plympton-Wyoming.

Différentes versions des événements

18    Un membre du personnel et un membre du conseil ont gardé des souvenirs différents de la discussion à huis clos. Selon ce membre du personnel, l’objectif de la réunion du 24 juin était d’obtenir des conseils juridiques concernant l’une des personnes intéressées par le poste vacant au conseil. Selon ce membre du personnel, le conseil avait décidé de pourvoir le poste vacant lors d’une précédente réunion du conseil, mais ce membre du personnel n’a pas communiqué la date de cette réunion à mon Bureau.

19    Ce membre du personnel a dit à mon Bureau que le personnel avait sollicité des conseils juridiques avant la réunion. Il a déclaré que le conseil avait discuté à huis clos de ces conseils juridiques le 24 juin et avait également discuté d’un éventuel litige concernant l’intéressé. L’un des six conseillers avait gardé un souvenir similaire de la réunion.

20    Les cinq autres membres du conseil que nous avons interrogés n’ont pas indiqué que le conseil avait obtenu ou discuté des conseils juridiques durant la séance à huis clos. La majorité des personnes à qui nous avons parlé avaient gardé des souvenirs similaires de la discussion à huis clos : à savoir que le conseil avait discuté afin de déterminer s’il devrait pourvoir un siège vacant par nomination ou par élection partielle, et avait parlé des deux personnes intéressées par ce poste. L’un des membres du conseil pensait que des aspects juridiques avaient peut-être été mentionnés, en passant, au sujet de l’un des intéressés. L’un des membres du conseil a fait des commentaires sur une version préliminaire de ce rapport pour réitérer qu’il ne se souvenait pas d’avoir discuté de conseils juridiques durant la séance à huis clos.

21    La greffière a déclaré à mon Bureau que le conseil n’avait pas discuté de litiges éventuels, pas plus que de conseils juridiques, durant la séance à huis clos. En fait, selon la greffière, le personnel n’avait pas sollicité de conseils juridiques avant la réunion du 24 juin et, par conséquent, il n’y avait pas de conseils juridiques à discuter.   

22    De plus, le procès-verbal du huis clos de la réunion du 24 juin ne fait état d’aucune discussion sur des conseils juridiques ou des litiges éventuels. Le rapport du personnel qui a été remis au conseil le 24 juin ne comportait aucun conseil juridique, ni aucun renseignement sur des questions juridiques concernant les personnes intéressées.

23    D’après les preuves documentaires que nous avons obtenues et les entrevues que nous avons effectuées, je conclus que, selon la prépondérance des probabilités, le conseil n’a pas discuté de conseils juridiques ni de litiges éventuels concernant l’une des personnes intéressées, lors de sa séance à huis clos du 24 juin.  

 

La loi

Applicabilité de l’exception des « renseignements privés »

24    La Ville a cité l’alinéa 239 (2) b) sur les renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée pour se retirer à huis clos, afin de discuter d’un poste vacant au conseil le 24 juin 2020.

25    Le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée (CIPVP) a conclu que des renseignements ne peuvent être considérés comme des renseignements privés en vertu de la Loi que s’ils se rapportent à quelqu’un à titre personnel et non à titre professionnel. Toutefois, des renseignements sur une personne à titre professionnel peuvent être considérés comme des renseignements privés s’ils révèlent quelque chose de personnel à propos de cette personne[2]. Mon Bureau a systématiquement conclu que les discussions sur les antécédents professionnels et les qualifications d’une personne identifiable, pour un emploi particulier, relèvent de l’exception des « renseignements privés »[3]. Les discussions sur la conduite d’une personne sont généralement considérées comme des discussions sur des renseignements privés[4].

 

Entrecouper une discussion à huis clos

26    Dans St. Catharines v. IPCO, 2011, la Cour divisionnaire a conclu qu’il n’est pas réaliste d’attendre des conseils municipaux qu’ils entrecoupent leurs discussions entre une séance publique et une séance à huis clos si ce processus « peut porter atteinte à une discussion libre, ouverte et ininterrompue »[5]. Des sujets qui, en eux-mêmes, ne relèvent pas d’une exception des réunions à huis clos peuvent être discutés à huis clos quand il serait irréaliste de s’attendre à ce que le conseil sépare des sujets qui s’entremêlent. Cependant, si les discussions peuvent être séparées, le conseil devrait revenir en séance publique pour les parties qui ne relèvent pas d’une exception des réunions publiques[6].

 

Analyse

Première partie de la discussion : Choix d’un processus afin de pourvoir le poste vacant

27    La discussion à huis clos du conseil était composée de deux parties distinctes. La première partie portait sur le processus que la Ville devrait suivre afin de pourvoir le poste vacant au conseil. Le conseil a entamé la discussion en évaluant les différentes options qui s’offraient à la Ville afin de pourvoir ce poste vacant. Les options étaient d’organiser une élection partielle ou de nommer une personne intéressée. Cette discussion n’a comporté aucun renseignement privé sur une personne en particulier. Elle a plutôt porté sur le processus à suivre afin de pourvoir le siège vacant au conseil et sur les raisons pour lesquelles le conseil voulait procéder par nomination au lieu d’organiser une élection partielle.

28    Par conséquent, cette partie de la discussion ne relevait pas de l’exception des « renseignements privés ».

29    Dans des rapports précédents, j’ai souligné que, dans l’intérêt de la transparence, les discussions visant à pourvoir un poste vacant au sein d’un conseil devraient se dérouler en séance publique[7]. Un poste vacant au conseil est généralement un sujet d’intérêt public. Il n’y a aucune raison de tenir à huis clos des discussions sur le processus qui vise à pourvoir un poste vacant.

30    Cette partie de la discussion du conseil sur le processus à suivre afin de pourvoir le poste vacant, et sa décision de procéder par nomination, auraient pu être séparées de la deuxième partie des débats du conseil. Le conseil aurait dû tenir cette partie de la discussion en séance publique, avant de se retirer à huis clos pour discuter des renseignements privés concernant des personnes qui pouvaient être identifiées.

31    Dans la réponse à une version préliminaire de ce rapport, les membres du conseil nous ont dit qu’ils estimaient que l’ensemble de la discussion se prêtait à un examen à huis clos. Les membres du conseil ont déclaré que pourvoir le siège vacant était un sujet délicat, et que la réunion s’était tenue durant une période de tension pour le personnel municipal et les membres du conseil.

32    Mon Bureau a conclu précédemment que les circonstances qui entourent une réunion, y compris son caractère délicat ou l’attention portée par le public, ne sont pas suffisantes pour appliquer les exceptions des réunions à huis clos[8] à la discussion. La Ville n’a donné aucune raison pour laquelle la discussion du conseil sur le processus à suivre afin de pourvoir le poste vacant n’aurait pas pu se tenir en séance publique, avant que le conseil ne se retire à huis clos pour discuter des personnes intéressées. Les deux parties de la discussion à huis clos étaient clairement distinctes et auraient pu être séparées aisément en deux discussions, afin de respecter les règles des réunions publiques.

 

Seconde partie de la discussion : Examen de personnes en particulier

33    La seconde partie de la discussion du conseil était plus vaste et a porté sur les personnes intéressées qui pourraient être nommées au poste vacant au conseil. Le conseil a discuté des qualifications et de l’expérience de deux personnes intéressées par le poste vacant. Ainsi, le conseil a examiné attentivement la participation des deux personnes à la vie de la communauté, leurs performances passées et leur potentiel de coopérer avec le reste du conseil. Dans le cadre de cette discussion, le conseil a pris en compte le fait que les deux personnes s’étaient présentées lors des élections municipales de 2018 et que, précédemment, la Ville avait eu pour habitude de nommer à un siège vacant une personne arrivée deuxième aux élections les plus récentes.

34    Des parties du deuxième volet de la discussion du conseil relèvent de l’exception des « renseignements privés ». Les parties de la discussion du conseil qui portaient sur les qualifications, l’expérience et la personnalité de deux personnes identifiables pouvaient être considérées comme des discussions sur des renseignements privés et relevaient de l’exception des « renseignements privés ».

35    Toutefois, certaines parties du deuxième volet de la discussion du conseil n’ont pas porté sur des renseignements privés. Les renseignements sur les résultats des élections de 2018 et sur le processus suivi précédemment par la Ville afin de pourvoir un poste vacant au conseil sont des renseignements publics, et ne constituent pas des renseignements privés. Cette partie de la discussion, en elle-même, ne relevait pas de l’exception des « renseignements privés ».

36    Les personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenus nous ont déclaré que le conseil n’aurait pas pu examiner séparément cette partie de la discussion. Quand le conseil a envisagé de suivre son processus habituel, les membres du conseil ont cherché à déterminer s’ils voulaient travailler avec les personnes intéressées et ont examiné leurs qualifications. D’après les preuves recueillies, séparer cette discussion en parties distinctes aurait nui à la capacité du conseil de tenir une discussion libre et ininterrompue. Les circonstances très précises décrites par la Cour dans St. Catharines s’appliquaient donc à cette partie de la discussion à huis clos du conseil, et le conseil était autorisé à tenir cette partie de la discussion à huis clos.
 

Décisions prises à huis clos

37    Durant la séance à huis clos, le conseil a pris deux décisions par consensus verbal : pourvoir le poste vacant au sein du conseil par nomination, et présenter une motion en séance publique pour nommer la personne arrivée deuxième aux élections de 2018 au siège vacant du conseil.  

38    Le conseil de la Ville n’a pas procédé à un vote officiel quand il a pris ces deux décisions, mais il est parvenu à un consensus pour chacune des deux. En vertu des règles des réunions publiques, un consensus verbal est considéré comme un vote du conseil. Lors d’une enquête menée en 2015 sur des allégations de vote illégal durant des séances à huis clos dans la Ville de South Bruce Peninsula, mon Bureau a conclu que la greffière avait agi en s’appuyant sur un consensus implicite. Dans ce cas-là, le procès-verbal de la séance à huis clos ne montrait ni l’adoption d’une résolution de procédure officielle, ni la tenue d’un vote officiel, par exemple à main levée ou par appel nominal[9]. Dans ce rapport, mon Bureau avait conclu qu’une directive fondée sur un consensus du conseil est, à toutes fins utiles, un vote du conseil.

39    Bien que la Loi interdise généralement de voter à huis clos, le paragraphe 239 (6) autorise de voter ainsi dans certaines circonstances. Ce paragraphe stipule qu’un conseil peut voter à huis clos si la réunion est par ailleurs dûment autorisée à huis clos, et si le vote porte sur une question de procédure ou a pour but de donner des directives aux fonctionnaires, employés ou agents. À titre de pratique exemplaire, j’ai recommandé précédemment que les conseils définissent clairement la question de procédure ou la directive donnée, votent officiellement à ce sujet, et consignent le vote dans le procès-verbal de la réunion à huis clos[10]. Ceci va dans l’intérêt du personnel et du conseil, pour éviter toute confusion quant à la directive ou la question de procédure qui a fait l’objet d’un vote durant une séance dûment tenue par le conseil à huis clos.

40    La première décision prise par le conseil a été de pourvoir le poste vacant par voie de nomination. Le conseil n’était pas en droit de prendre cette décision à huis clos. Comme je l’ai constaté ci-dessus, la discussion visant à déterminer s’il fallait convoquer une élection partielle ou procéder par nomination ne relevait pas de l’exception des « renseignements privés ». Conformément à la Loi, aucun vote ne peut avoir lieu durant une réunion qui n’est pas dûment close au public. Par conséquent, ce vote était contraire aux règles des réunions publiques.

41    La seconde décision était de présenter une motion en séance publique pour nommer la personne arrivée deuxième aux élections municipales de 2018. Le procès-verbal de la séance à huis clos fait état de cette décision sans indiquer qu’il s’agissait d’une directive au personnel ou d’une question de procédure. Dans les commentaires faits dans une version préliminaire de ce rapport, le conseil a précisé que cette décision était censée être une directive au personnel, lui enjoignant de présenter la motion.

42    Dans une lettre de 2019 adressée à la Ville de Hamilton, l’Ombudsman a écrit que lorsqu’un comité municipal décide que le personnel devrait présenter une question au conseil, en vue d’un examen, il s’agit d’une directive au personnel autorisée en séance à huis clos[11].  

43    Les votes qui visent à donner des directives au personnel ou aux fonctionnaires peuvent se dérouler à huis clos, et cette partie de la discussion relève de l’exception des « renseignements privés ». J’accepte l’argument du conseil selon lequel son intention était de donner une directive au personnel, quand il a décidé qu’une motion devrait être présentée en séance publique. Par conséquent, le conseil était en droit de voter ainsi à huis clos. À l’avenir, le conseil devrait veiller à indiquer clairement s’il s’agit de directives au personnel.

 

Opinion

44    Le conseil de la Ville de Plympton-Wyoming a enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités, le 24 juin 2020, en discutant à huis clos de la manière de pourvoir le poste vacant au conseil. Cette partie de la discussion ne relevait pas de l’exception relative aux « renseignements privés », citée en vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités. De plus, comme le conseil n’était pas en droit de tenir cette discussion à huis clos, il n’était pas légalement autorisé à décider de pourvoir le poste vacant par une nomination plutôt que par une élection partielle.

45    La partie de la discussion du conseil à propos des deux personnes intéressées à pourvoir le poste vacant au sein du conseil relève de l’exception des « renseignements privés » en vertu de la Loi. Le conseil était en droit de voter à huis clos pour demander la présentation d’une motion en séance publique, car il s’agissait d’une directive au personnel. Toutefois, quand le conseil donnera de telles directives à l’avenir, il devrait veiller à indiquer explicitement qu’il s’agit de directives au personnel.

 

Recommandations

46    Je fais les recommandations suivantes pour aider le conseil à s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi et à améliorer la transparence de ses réunions.
 

Rapport

47    La Ville a eu l’occasion d’examiner et de commenter une version préliminaire de ce rapport. Nous avons reçu des commentaires du conseil ainsi que de deux de ses membres à titre personnel, et nous en avons tenu compte dans la préparation de ce rapport final.

48    Dans sa réponse, le conseil de la Ville de Plympton-Wyoming a déclaré qu’à son avis, la partie de ce rapport qui résume les différentes versions des événements données lors des entrevues prête à confusion et s’avère inutile.

49    En tant qu’enquêteur des réunions à huis clos pour la Ville, mon rôle est de mener une enquête, de peser les preuves et de parvenir à des conclusions et à des recommandations, le cas échéant. Parfois, les preuves qui me sont présentées sont contradictoires. Dans ces cas, je dois peser toutes les preuves et décider, selon la prépondérance des probabilités, lesquelles accepter. Dans mon rapport, je résume les éléments de preuve obtenus et je donne les raisons de mes conclusions, y compris de ma décision de privilégier certains éléments de preuve plutôt que d’autres.

50    Les commentaires personnels que j’ai reçus d’un membre du conseil donnaient notamment le contexte de la réunion du 24 juin 2020. Ce membre du conseil a expliqué que les circonstances de la réunion étaient litigieuses et que le conseil avait pris des mesures pour s’assurer d’agir correctement le 24 juin.

51    Je comprends que le conseil estime que le sujet discuté durant cette réunion était délicat. Toutefois, les exceptions des réunions à huis clos ne visent pas à protéger le conseil du regard porté par le public sur des sujets délicats ou litigieux. Il convient de répéter que les exceptions énoncées dans la Loi sur les municipalités doivent être interprétées et appliquées de manière stricte, pour maximiser les renseignements discutés en public. Comme indiqué dans le rapport de mon Bureau de 2014 sur la Ville de Welland :

Certes, le Conseil a sans doute souhaité maintenir la confidentialité de la soumission pour protéger divers intérêts de la Ville, mais je tiens à souligner de nouveau qu'il ne peut pas examiner une question à huis clos tout simplement parce qu’il considère qu’elle est de nature délicate ou confidentielle, ou parce qu'il pourrait s'avérer contraire aux intérêts de la Ville d’en discuter publiquement. Seules peuvent être discutées à huis clos les questions qui relèvent clairement des exceptions aux exigences des réunions publiques[12].  

52    Ce rapport sera affiché sur le site Web de mon Bureau et devrait être rendu public par la Ville de Plympton-Wyoming. Conformément au paragraphe 239.2 (12) de la Loi de 2001 sur les municipalités, le conseil devrait adopter une résolution indiquant comment il compte traiter ce rapport.


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Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] L.O. 2001, chap. 25.
[2] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletAylmer (Town) (Re), 2007 CanLII 30462 (ON IPC), en ligne.
[3] Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si les Conseils du Canton d’Armour et du Village de Burk’s Falls ont tenu des réunions à huis clos illégales le 16 janvier 2015, (octobre 2015), en ligne.
[4] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletMadawaska Valley (Township) (Re), 2010 CanLII 24619 (ON IPC), en ligne.
[5] Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletSt. Catharines (City) v. IPCO, 2011 ONSC 2346 (CanLII), paragraphe 42, en ligne.
[6] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des réunions à huis clos tenues par le Conseil de la Municipalité de St.-Charles les 15 mai 2012, 19 juin 2013 et 29 mai 2014, (février 2016), en ligne.
[7] Voir par exemple : Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion à huis clos tenue par la Ville de Welland, (novembre 2017), en ligne, et Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des plaintes sur des réunions à huis clos tenues par le Canton de The North Shore le 13 décembre 2017, le 7 février 2018 et le 14 février 2018, (juin 2018), en ligne.
[8] Voir par exemple : Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le Conseil de la Ville d’Amherstburg a tenu une réunion à huis clos illégale le 10 décembre 2014, (avril 2015), en ligne.
[9] Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le Conseil de la Ville de South Bruce Peninsula a tenu des réunions à huis clos illégales en avril, mai et juin 2015, (octobre 2015), en ligne.
[10] Ombudsman de l'Ontario, Enquête visant à déterminer si le Conseil de la Ville de South Bruce Peninsula a tenu des réunions à huis clos illégales en avril, mai et juin 2015, (octobre 2015), paragraphe 67, en ligne.
[11] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville de Hamilton (4 juillet 2019), en ligne.
[12] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur de multiples réunions à huis clos du Conseil de la Ville de Welland de juin 2012 à mai 2014, (novembre 2014), paragraphe 72, en ligne.