Canton de McMurrich/Monteith - 28 mars 2022

Enquête sur des réunions tenues par le conseil du Canton de McMurrich/Monteith le 8 juin et le 6 juillet 2021

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Mars 2022

Plaintes

1    Mon Bureau a reçu des plaintes à propos de deux réunions à huis clos tenues par le conseil du Canton de McMurrich/Monteith (le « Canton ») le 8 juin et le 6 juillet 2021.

2    Les plaintes alléguaient que les discussions à huis clos tenues lors des deux réunions ne relevaient d’aucune des exceptions prescrites par la Loi de 2001 sur les municipalités.

3    Mon examen a permis de déterminer que le conseil du Canton n’avait pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités en tenant une réunion à huis clos le 8 juin 2021. Le conseil a enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités quand il a entendu une présentation à huis clos le 6 juillet 2021.

 

Compétence de l’Ombudsman

4    En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités[1] (la « Loi »), toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local et des comités de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sauf si elles font l'objet d'exceptions prescrites.

5    Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde à quiconque le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité a respecté la Loi en se réunissant à huis clos. Les municipalités peuvent nommer leur propre enquêteur(rice). La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut dans les municipalités qui n'ont pas désigné le(la) leur.

6    L’Ombudsman enquête sur les réunions à huis clos pour le Canton de McMurrich/Monteith.

7    Lorsque nous enquêtons sur des plaintes concernant des réunions à huis clos, nous examinons si les exigences relatives aux réunions publiques énoncées dans la Loi et le règlement de procédure de la municipalité ont été respectées.

8    Depuis 2008, mon Bureau a enquêté sur des centaines de réunions à huis clos. Pour aider les conseils municipaux, le personnel municipal et le public, nous avons créé un recueil en ligne des cas de réunions publiques. Nous avons créé ce recueil interrogeable pour permettre aux intéressé(e)s d'accéder facilement aux décisions de l'Ombudsman et à ses interprétations des règles des réunions publiques. Les membres du conseil et le personnel peuvent consulter ce recueil pour éclairer leurs discussions et leurs décisions afin de déterminer si certaines questions devraient ou pourraient être discutées à huis clos, ainsi que pour examiner les questions liées aux procédures des réunions publiques. Des résumés des décisions antérieures de l’Ombudsman sont consultables dans ce recueil : https://www.ombudsman.on.ca/digest-fr/accueil.
 

Processus d’enquête

9    En juillet et septembre 2021, mon Bureau a informé le Canton de notre intention d’enquêter sur les plaintes à propos de ces réunions.

10    Nous avons écouté les enregistrements sonores des deux réunions à huis clos, et nous avons examiné les ordres du jour pertinents, les procès-verbaux des séances publiques et des huis clos, et la documentation distribuée à huis clos. De plus, nous avons examiné les courriels à propos de la réunion du 6 juillet 2021. Nous avons aussi examiné le règlement de procédure du Canton et les parties pertinentes de la Loi.

11    En outre, nous avons parlé avec la greffière et la préfète pour obtenir des renseignements supplémentaires sur chacune des réunions.

12    Mon Bureau a obtenu une entière coopération dans cette affaire.

 

Réunion du conseil le 8 juin 2021

13    Le conseil s’est réuni en urgence à 19 h 00 le 8 juin 2021. L’ordre du jour de la réunion indiquait que le conseil tiendrait une séance à huis clos en vertu de l’exception du secret professionnel de l’avocat, énoncée à l’alinéa 239 (2) f) de la Loi.

14    Comme l’indique le procès-verbal de la réunion à huis clos, à 19 h 01, le conseil a adopté une résolution visant à se retirer à huis clos en vertu de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat. La résolution a décrit le sujet de la discussion à huis clos en ces termes : « Questions de planification – Aménagement de Horn Lake ».

15    Mon Bureau a été informé que le conseil avait l’intention de discuter des progrès du projet d’aménagement de Horn Lake et de recevoir des conseils juridiques connexes. Avant la réunion, l’urbaniste du Canton a préparé une note de service qui faisait le point sur les plans d’aménagement et présentait les sujets de préoccupations.

16    Une fois à huis clos, les avocat(e)s du Canton ont communiqué au conseil une mise à jour inattendue et des renseignements connexes sur la façon dont la municipalité devrait procéder dans ces circonstances. Ensuite, le conseil a discuté de certains aspects de l’aménagement avec son urbaniste, notamment de la position du conseil sur les autres points de négociation, en fonction des questions soulevées dans la note de service de l’urbaniste.

17    Mon Bureau a été informé qu’au moment de la réunion, les négociations du Canton avec le(la) promoteur(rice) étaient en cours. Mon Bureau a été aussi informé que lors de la séance à huis clos du 8 juin 2021, le conseil avait donné des directives à son urbaniste sur la façon de procéder aux négociations. Le procès-verbal et l’enregistrement sonore de la séance à huis clos reflètent ces discussions.

18    Le conseil a adopté une résolution pour reprendre sa séance publique à 20 h 28. Une fois en séance publique, il a annoncé qu’il avait accepté les rapports, les recommandations et les directives données au personnel lors du huis clos, avant de lever la séance à 20 h 36.

 

Analyse

Applicabilité de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat

19    Le conseil a invoqué l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat en vertu de l’alinéa 239 (2) f) de la Loi pour justifier la discussion à huis clos du projet d’aménagement de Horn Lake.

20    Mon Bureau a conclu que cette exception s’applique aux discussions qui comprennent des communications entre la municipalité et son avocat(e) dans le but de solliciter ou d’obtenir des conseils juridiques censés rester confidentiels. Le but de cette exception est que les responsables municipaux(ales) puissent parler librement de conseils juridiques sans crainte de divulgation[2].

21    Le secret professionnel de l’avocat(e) ne peut s’appliquer aux communications que s’il s’agit : a) d’une communication entre un(e) client(e) et son avocat(e), l’avocat(e) agissant à titre professionnel; b) qui comporte une consultation ou un avis juridique; c) que les parties considèrent de nature confidentielle[3].

22    Dans un récent rapport sur la Ville de Collingwood, mon Bureau a conclu que la stratégie de l’avocat(e) à propos d’une certaine question juridique relevait de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat[4].

23    Dans ce cas, les avocat(e)s du Canton ont avisé le conseil sur la façon de procéder à la suite de leur mise à jour lors de la réunion à huis clos du 8 juin 2021. Ces renseignements étaient des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat, étant donné que les avocat(e)s avaient communiqué des conseils juridiques à la municipalité en toute confidentialité.

24    Par conséquent, la partie de la discussion qui s’est tenue à huis clos en présence des avocat(e)s du Canton relevait de l’exception du secret professionnel de l’avocat, invoquée par le conseil.

25    Une fois que la réunion à huis clos s’est transformée en discussion entre le conseil et l’urbaniste du Canton au sujet des plans d’aménagement, les avocat(e)s ont cessé d’y participer. Aucun conseil juridique n’a été demandé ni donné, et il n’y a pas eu de discussion sur les conseils juridiques reçus avant la réunion. La discussion du conseil a porté sur les négociations en cours à propos du projet d’aménagement. Cette discussion ne relevait pas de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat.

 

Applicabilité de l’exception pour des projets ou des instructions dans le cadre d’une négociation

26    Bien que l’exception relative aux projets ou aux instructions dans le cadre d’une négociation, énoncée à l’alinéa 239 (2) k) de la Loi, n’ait pas été invoquée par le conseil, mon Bureau a examiné si la deuxième partie de la séance à huis clos relevait de cette exception.

27    Le but de cette exception est de permettre « à une municipalité de protéger des renseignements qui pourraient contrevenir à sa position de négociation, ou donner à une autre partie un avantage injuste par rapport à la municipalité dans le cadre de négociations en cours »[5].

28    Pour que l’exception s’applique, la municipalité doit montrer que :

a.    la discussion à huis clos portait sur des positions, des projets, des procédures, des critères ou des instructions;
b.    les positions, projets, procédures, critères ou instructions sont destinés à être appliqués aux négociations;
c.    les négociations sont en cours ou à venir;
d.    les négociations sont menées par la municipalité ou en son nom[6].

29    Dans un rapport de 2020 concernant la Ville de Saugeen Shores, mon Bureau a examiné des réunions à huis clos tenues par le conseil pour discuter de négociations en cours sur un bail pour un projet local d’aménagement du secteur riverain[7]. Le directeur général a informé le conseil du progrès de ces négociations, avec des renseignements supplémentaires dans un rapport écrit, et le conseil a examiné une ébauche d’accord pour un bail. À la fin de la réunion, le conseil a donné des directives au personnel sur des questions connexes aux négociations et à l'accord. Mon Bureau a conclu que la réunion relevait de l'exception des négociations.

30    Dans ce cas, la discussion à huis clos du conseil le 8 juin 2021 portait sur des négociations en cours entre le Canton et le(la) promoteur(rice) de Horn Lake. Le conseil a discuté d’une note de service de son urbaniste qui faisait le point sur la situation et présentait les préoccupations qui demeuraient dans les négociations. Le conseil a déterminé sa position sur divers points de négociation et a donné des directives correspondantes au personnel.

31    Par conséquent, la discussion à huis clos du 8 juin 2021 au sujet des plans d’aménagement a visé à définir des positions en vue des négociations menées par le Canton, et relevait de l’exception des négociations énoncée à l’alinéa 239 (2) k) de la Loi.

 

Réunion du conseil le 6 juillet 2021

32    Le conseil a tenu une réunion ordinaire le 6 juillet 2021, à partir de 19 h 00. D’après l’ordre du jour de la réunion, une séance à huis clos était prévue avant la séance publique.

33    Selon le procès-verbal de la réunion publique, à 19 h 04, le conseil a adopté une résolution visant à tenir une séance à huis clos en vertu de deux exceptions aux règles des réunions publiques. L’examen de mon Bureau a uniquement porté sur la partie de la réunion qui s’est déroulée à huis clos en vertu de l’exception des litiges actuels ou éventuels, que la résolution a décrite comme étant liée à « une question de voirie ».

34    La discussion à huis clos du conseil a commencé par la présentation d’un propriétaire local qui a demandé au Canton d’effectuer un arpentage pour définir l’emplacement d’un chemin municipal par rapport à sa propriété. Le propriétaire a expliqué qu’il voulait cet arpentage en raison d’un conflit de terrain avec un(e) propriétaire voisin(e).

35    Les membres du conseil ont posé des questions au propriétaire et lui ont expliqué qu’ils(elles) communiqueraient avec lui par la suite au sujet de sa demande.

36    Une fois le propriétaire parti, les membres du conseil et du personnel ont continué à discuter des questions soulevées dans sa présentation, y compris des répercussions juridiques éventuelles pour la municipalité. Le conseil et le personnel ont ensuite examiné la possibilité d’obtenir un avis juridique sur la question.

37    La discussion à huis clos est passée ensuite à une question de relations de travail, sans lien avec ce qui précédait, et cette question n’a pas fait partie de l’enquête de mon Bureau.

38    Le conseil a adopté une résolution pour reprendre sa séance publique à 20 h 57. Il n’a pas adopté d’autre résolution concernant cette affaire.

39    En plus d’examiner la documentation de la réunion, mon Bureau a également examiné la correspondance entre le propriétaire et le Canton, qui avait été envoyée avant le huis clos. Cet examen a confirmé qu’avant la réunion, le propriétaire avait communiqué à plusieurs reprises par courriel avec la greffière et la préfète, et au téléphone avec la greffière. Lors de ces communications, le propriétaire a demandé certains renseignements et a discuté en général de son conflit de terrain. Il a également mentionné à plusieurs reprises la perspective d’un recours en justice contre le(la) propriétaire voisin(e) et/ou la municipalité. Nous n’avons trouvé aucune preuve indiquant que le propriétaire avait demandé de faire une présentation au conseil à huis clos, plutôt qu’en séance publique.

40    Lorsque mon Bureau s’est entretenu avec la greffière et la préfète, il a été informé que, depuis la réunion à huis clos du 6 juillet 2021, l’avocat(e) du propriétaire avait explicitement menacé le Canton d’un recours en justice.

 

Analyse

Applicabilité de l’exception des litiges actuels ou éventuels

41    Le conseil a invoqué l’exception des litiges actuels ou éventuels énoncée à l’alinéa 239 (2) e) de la Loi pour recevoir la présentation sur une question de voirie et discuter des prochaines étapes proposées, en séance à huis clos.

42    Bien que la Loi ne définisse pas ce qui constitue « un litige actuel ou éventuel », les tribunaux ont déterminé que cette exception est réservée aux circonstances où le sujet discuté est un litige en cours ou comporte une probabilité raisonnable de litige[8]. Mon Bureau a conclu que des hypothèses ou des soupçons à propos d’un litige éventuel ne suffisent pas pour satisfaire à cette exception[9].

43    Mon Bureau a aussi conclu que les circonstances générales qui entourent une réunion à huis clos sont pertinentes pour évaluer une probabilité raisonnable de litige[10]. Par exemple, dans un rapport de 2014 sur le Canton de Georgian Bay, mon Bureau a déterminé que des menaces verbales de litige contre la municipalité constituaient un litige éventuel[11]. Récemment, mon Bureau a tiré la même conclusion après avoir examiné une réunion à huis clos tenue par le conseil du Canton de Russell[12].

44    L’exception des litiges actuels ou éventuels existe pour permettre aux parties au litige de préparer leurs positions en privé, sans crainte de divulgation prématurée[13]. Dans une lettre de 2014 adressée à la Ville d’Orangeville, mon Bureau a examiné une réunion à huis clos durant laquelle le conseil avait discuté d’un litige éventuel à propos d’un contrat de location à bail avec un propriétaire de restaurant, qui était présent durant une partie de la séance[14]. Mon Bureau a conclu que, même s’il y avait une réelle probabilité de litige, le propriétaire du restaurant serait la partie adverse et, par conséquent, l’exception des litiges actuels ou éventuels ne pouvait pas s’appliquer à la partie de la réunion à laquelle il avait assisté.

45    Dans ce cas, le propriétaire a contacté à plusieurs reprises la greffière et la préfète au sujet du litige concernant sa propriété. Durant ces communications, le propriétaire a indiqué qu’il allait engager une action en justice à propos de cette affaire. Bien que le propriétaire n’ait pas entamé de procédure judiciaire contre le Canton avant la réunion du 6 juillet 2021, ses communications avec la greffière et la préfète pourraient raisonnablement être interprétées comme une menace implicite de litige contre le Canton.

46    Le conseil avait donc des raisons de penser que le Canton faisait face à un litige éventuel au sujet de la question de voirie, et il était en droit de discuter à huis clos de la réponse de la municipalité à cette probabilité de litige le 6 juillet 2021.

47    Cependant, la partie du huis clos durant laquelle le propriétaire a parlé de ses préoccupations au conseil, et a répondu à ses questions, ne relevait pas de l’exception des litiges actuels ou éventuels. Le propriétaire était la source du litige éventuel, or l’exception vise à créer un climat de confidentialité pour permettre à une municipalité de préparer sa réponse et sa stratégie juridique dans le cadre d’un processus accusatoire.

 

Applicabilité de l’exception des renseignements privés

48    La greffière a suggéré à mon Bureau que l’exception des renseignements privés aurait pu s’appliquer cependant aux parties de la réunion qui ne relevaient pas de l’exception des litiges actuels ou éventuels le 6 juillet 2021. L’exception des renseignements privés relativement aux exigences de réunions publiques, en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi, s’applique aux discussions qui révèlent des renseignements privés à propos d’une personne qui peut être identifiée.

49    Pour être considéré comme des renseignements privés, il faut raisonnablement s’attendre à ce qu’une personne puisse être identifiée si les renseignements étaient divulgués publiquement[15]. Mon Bureau a conclu que l’exception ne s’applique pas si la discussion se limite à des renseignements accessibles au public, ou à des renseignements déjà connus du public[16].

50    En ce qui concerne les renseignements sur la propriété foncière, mon Bureau et le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée ont déterminé que le nom d’un(e) propriétaire, les relevés et les cartes ne constituent pas des renseignements privés[17].

51    Dans ce cas, le propriétaire a discuté du(de la) propriétaire voisin(e) durant sa présentation. Cependant, l’enregistrement sonore indique que la discussion s’en est tenue à des renseignements accessibles au public.

52    Par conséquent, l’exception des renseignements privés en vertu de l’alinéa 239 (2) b) de la Loi ne s’applique pas à la partie de la discussion concernant la présentation sur la question de voirie, le 6 juillet 2021.

 

La discussion du 6 juillet 2021 aurait-elle pu être divisée?

53    Étant donné que la partie du huis clos du 6 juillet 2021 qui est consacrée à la présentation du propriétaire ne relève d’aucune exception aux réunions publiques, mais que la discussion qui a suivi relève de l’exception des litiges actuels ou éventuels, mon Bureau a examiné si ces deux discussions étaient si enchevêtrées qu’il n’aurait pas été pratique pour le conseil de diviser la discussion entre une séance publique et une séance à huis clos.

54    Dans St. Catharines (City) v. IPCO, la Cour divisionnaire de l’Ontario a souligné qu’il n’est pas toujours réaliste de s’attendre à ce que les conseiller(ère)s divisent leurs réunions entre séances publiques et séances à huis clos, si cela « nuit à une discussion libre, ouverte et ininterrompue »[18].

55    En 2017, mon Bureau a examiné une réunion à huis clos tenue par le conseil de la Ville de Timmins pour discuter d’un ajout proposé au campus d’un collège local[19]. Lors de cette réunion, le conseil a entendu une présentation du représentant du collège durant laquelle celui-ci a communiqué des renseignements au conseil et a répondu à ses questions. Après sa présentation, le représentant a quitté la salle et le conseil a discuté de la position de la ville sur la proposition. Mon Bureau a conclu que la partie de la réunion à laquelle le représentant du collège avait participé ne relevait pas de l’exception invoquée de l’acquisition ou la disposition d’un bien-fonds, car celui-ci représentait l’autre partie à la transaction foncière proposée. Toutefois, la partie de la réunion qui s’était déroulée en l’absence du représentant, et durant laquelle le conseil avait discuté de la position de la ville sur la proposition, relevait de l’exception. Mon Bureau a conclu que la réunion aurait pu être divisée, la partie en présence du représentant se déroulant en public, et la discussion de suivi du conseil se tenant à huis clos, en vertu de l’exception citée.

56    La réunion du 6 juillet 2021 avait une structure similaire – le conseil a entendu une présentation, le propriétaire qui a fait la présentation est parti, puis le conseil a discuté des renseignements reçus. La réunion a comporté deux parties distinctes. Comme dans le cas de la Ville de Timmins, la partie de la réunion du 6 juillet 2021 consacrée à la présentation aurait pu être séparée de la discussion ultérieure du conseil, et tenue en séance publique. Rien ne prouve que la conversation s’en serait trouvée interrompue ou perturbée. Par conséquent, le conseil aurait pu diviser sa discussion entre une séance publique et une séance à huis clos.

 

Opinion

57    Le conseil du Canton de McMurrich/Monteith n’a pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités lorsqu’il s’est réuni à huis clos le 8 juin 2021 pour discuter de l’aménagement de Horn Lake. La première partie de la réunion, durant laquelle le conseil a communiqué avec ses avocat(e)s, relevait de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat. La deuxième partie de la discussion à huis clos du conseil portait sur des négociations en cours avec le(la) promoteur(rice) et ne relevait pas de cette exception. En revanche, elle relevait de l’exception des projets et instructions dans le cadre d’une négociation, en vertu de l’alinéa 239 (2) k) de la Loi.

58    Le conseil du Canton de McMurrich/Monteith a enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités lorsqu’il a entendu la présentation sur la question de voirie lors d’un huis clos le 6 juillet 2021. Cette présentation aurait pu être séparée de la discussion ultérieure du conseil sur la façon de répondre à la question, relevant de l’exception citée des litiges actuels ou éventuels en vertu de l’alinéa 239 (2) d) de la Loi.

 

Recommandations

59    Je fais les recommandations suivantes pour aider le Canton de McMurrich/Monteith à s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi.
 

Rapport

60    Le conseil du Canton de McMurrich/Monteith a eu l’occasion d’examiner une version préliminaire de ce rapport et de la commenter pour mon Bureau. En raison des restrictions causées par la COVID-19, certaines modifications ont été apportées au processus habituel d’examen préliminaire, et nous remercions le conseil et le personnel de leur coopération et de leur souplesse. Tous les commentaires que nous avons reçus ont été pris en compte dans la préparation de ce rapport final.

61    Ce rapport sera affiché sur le site Web de mon Bureau et devrait également être rendu public par le Canton de McMurrich/Monteith. Conformément au paragraphe 239.2 (12) de la Loi sur les municipalités, le conseil est tenu d’adopter une résolution indiquant comment il entend traiter ce rapport.


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Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] LO 2001, chap. 25.
[2] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion tenue par la Ville de Niagara Falls le 6 octobre 2020, (juillet 2021), en ligne.
[3] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos de réunions à huis clos tenues par la Ville de Timmins les 8 et 29 août 2016, (janvier 2017), par. 28, en ligne.
[4] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des réunions tenues par la Ville de Collingwood les 6 février et 11 juin 2018, (janvier 2022), par. 44,en ligne.
[5] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion tenue par la Municipalité de Grey Highlands le 7 octobre 2020, (mai 2021), par. 17 en ligne.
[6] Ibid.
[7] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des plaintes à propos de réunions à huis clos tenues par la Ville de Saugeen Shores les 22 juillet, 11 novembre, 25 novembre 2019 et 24 février 2020, (août 2020), en ligne.
[8] RSJ Holdings Inc. v London (City), 2005 CanLII 43895 (ON CA), par. 22.
[9] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion à huis clos tenue par le Comité d’examen des politiques de la Ville de Carleton Place le 14 mars 2017, (octobre 2017), par. 32, en ligne.
[10] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une réunion à huis clos tenue par le Comité d’examen des politiques de la Ville de Carleton Place le 14 mars 2017, (octobre 2017), par. 27, en ligne.
[11] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos de réunions tenues par le conseil du Canton de Georgian Bay le 13 octobre 2015 et le 11 janvier 2016, (janvier 2017), par. 27, en ligne.
[12] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario au Canton de Russell (23 février 2021), en ligne.
[13] Blank c. Canada (Ministre de la Justice) 2006 CSC 39, cité dans la lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville d’Orangeville (24 janvier 2014), en ligne.
[14] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville d’Orangeville (24 janvier 2014), en ligne.
[15] Ontario (Ministère des Services correctionnels) c. Goodis, [2008] OJ No. 289, par. 69.
[16] Lettre de l’Ombudsman de l’Ontario à la Ville de Timmins (9 mai 2017), en ligne.  
[17] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion à huis clos tenue par la Municipalité de Northern Bruce Peninsula le 22 janvier 2018, (mai 2018), par. 23-24, en ligne.
[18] 2011 ONSC 234, par. 42.
[19] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion à huis clos tenue par la Ville de Timmins le 19 décembre 2016, (avril 2017), en ligne.