21 novembre 2023

Ville de Hamilton - 21 novembre 2023

L’Ombudsman a enquêté sur une plainte relative à une réunion à huis clos tenue le 6 février 2019 par le Comité des questions générales de la Ville de Hamilton. La discussion à huis clos concernait le rapport d’un service-conseil datant du 20 novembre 2013 qui faisait état de la faible adhérence de la promenade Red Hill Valley. La plainte alléguait que le Comité avait enfreint les règles des réunions publiques en indiquant faussement qu’une présentation PowerPoint comportant quatre parties constituait un seul et même point, et que certains éléments du contenu ne répondaient pas aux critères des exceptions prévues dans la Loi de 2001 sur les municipalités. L’Ombudsman a conclu que le Comité n’avait pas enfreint les règles des réunions publiques prévues dans la Loi de 2001 sur les municipalités, la discussion à huis clos étant autorisée selon celle-ci. Toutefois, pour favoriser la responsabilisation et la transparence de ses réunions, l’Ombudsman a recommandé des pratiques exemplaires pour les réunions à huis clos du Comité.

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Table des matières

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Enquête sur une plainte à propos d’une réunion du Comité des questions générales de la Ville de Hamilton tenue le 6 février 2019

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Novembre 2023

Plainte

1   En avril 2022, mon Bureau a reçu une plainte à propos d’une réunion tenue plusieurs années auparavant par le Comité des questions générales (le « Comité ») de la Ville de Hamilton. La plainte alléguait que le 6 février 2019, le Comité avait enfreint les règles des réunions publiques prévues à la Loi de 2001 sur les municipalités (la « Loi ») en discutant un point de l’ordre du jour – « Roads Infrastructure Litigation and Review Assessment (LS19010) (City Wide) » – à huis clos.

2   La plainte a fait suite à une comparaison effectuée entre l’ordre du jour de la réunion du Comité du 6 février 2019 et un document intitulé Overview Document 10: Disclosure of Tradewind Report to Council and Public (le « document de synthèse 10 »). Celui-ci a été rendu public le 25 avril 2022, au début des audiences publiques de l’enquête sur la promenade Red Hill Valley, une enquête judiciaire menée en vertu de l’article 274 de la Loi de 2001 sur les municipalités, dont le rapport final n’a pas encore été publié. Celle-ci s’est concentrée principalement sur le traitement de l’information contenue dans un rapport rendu public pour la première fois après la réunion du 6 février 2019.

3   La plainte alléguait que l’ordre du jour de la réunion du 6 février 2019 présentait faussement le point 14.4 comme un seul et unique élément, alors que le document de synthèse 10 précise qu’il fait l’objet de quatre longues présentations bien distinctes. La plainte alléguait également que seulement certains des sujets discutés répondaient aux critères des exceptions aux règles des réunions publiques.

4   Pour les raisons indiquées ci-après, j’ai conclu que le Comité des questions générales de la Ville de Hamilton n’avait pas enfreint les règles des réunions publiques prévues dans la Loi de 2001 sur les municipalités. J’ai fait cette détermination en tant que responsable des enquêtes sur les réunions à huis clos de la Ville de Hamilton et, par conséquent, mon travail a consisté exclusivement à établir si les règles des réunions publiques avaient été respectées et n’a porté sur aucune question de fond liée à la promenade Red Hill Valley, ou à l’enquête judiciaire.

Compétence de l’Ombudsman

5   La Loi de 2001 sur les municipalités dispose que toutes les réunions d’un conseil ou d’un conseil local et de leurs comités doivent être ouvertes au public, sauf si les conditions des exceptions prévues par la Loi sont remplies[1].

6   Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde à quiconque le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité a respecté ou non la Loi en se réunissant à huis clos. Les municipalités peuvent nommer leur propre enquêteur(euse) ou recourir aux services de l’Ombudsman de l’Ontario. La Loi fait de l’Ombudsman l’enquêteur par défaut pour les municipalités qui n’ont pas désigné le(la) leur.

7   L’Ombudsman enquête sur les réunions à huis clos pour la Ville de Hamilton.

8   Lorsque nous enquêtons sur des plaintes concernant des réunions à huis clos, nous cherchons à savoir si les exigences relatives aux réunions publiques énoncées dans la Loi et dans le règlement de procédure applicable ont été respectées.

9   Depuis 2008, mon Bureau a enquêté sur des centaines de réunions à huis clos. Pour aider les conseils municipaux, le personnel municipal et le public, nous avons créé un recueil en ligne des cas de réunions publiques. Nous avons créé ce recueil interrogeable pour permettre aux intéressé(e)s d’accéder facilement aux décisions de l’Ombudsman et à ses interprétations des règles des réunions publiques. Les membres des conseils et le personnel peuvent consulter ce recueil pour éclairer leurs discussions et leurs décisions afin de déterminer si certaines questions devraient ou pourraient être discutées à huis clos, ainsi que pour examiner les questions liées aux procédures des réunions publiques. Des résumés des décisions antérieures de l’Ombudsman sont consultables dans ce recueil : https://www.ombudsman.on.ca/digest/recueil-de-cas-reunions-municipales-accueil.

Processus d’enquête

10   Mon Bureau a examiné la documentation afférente à la réunion publique du Comité tenue le 6 février 2019, notamment l’ordre du jour, l’addenda à l’ordre du jour, le procès-verbal et les passages pertinents de l’enregistrement vidéo de la réunion. Nous avons également étudié la documentation concernant la séance à huis clos, notamment le procès-verbal, les rapports préparés par le personnel, les notes manuscrites du personnel prises pendant la réunion ainsi que la transcription de ces notes, et une version caviardée et non caviardée d’une présentation PowerPoint confidentielle faite à huis clos. Nous avons aussi examiné les documents pertinents en lien avec l’enquête sur la promenade Red Hill Valley.

11   De plus, nous avons parlé à plusieurs personnes qui étaient présentes à la réunion tenue à huis clos, dont l’ancien maire de Hamilton, l’ancienne avocate de la Ville, l’avocat adjoint de la Ville à l’époque, un avocat externe, le vérificateur général de la Ville et l’ancienne coordonnatrice législative du bureau de la greffière.

12   Nous avons avisé la Ville de notre intention d’enquêter sur cette plainte. Mon Bureau a obtenu une pleine coopération dans cette affaire.

Réunion du 6 février 2019

13   La réunion du Comité des questions générales a commencé à 9 h 30 et s’est terminée à 10 h 35 le 6 février 2019.

14   Selon l’enregistrement vidéo, le Comité a adopté une résolution pour se retirer à huis clos peu avant 16 h afin de discuter notamment du point 14.4 à l’ordre du jour (« Roads Infrastructure Litigation and Review Assessment »), associé à un rapport du personnel (LS19010). L’ordre du jour indiquait clairement que pour se retirer à huis clos, le Comité invoquait les exceptions relatives aux renseignements privés au sujet d’une personne identifiable, aux litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la municipalité, et aux conseils qui sont protégés par le secret professionnel de l’avocat(e).

15   Toutefois, la résolution de se retirer à huis clos faisait uniquement état des numéros des points de l’ordre du jour à discuter à huis clos (14.2 à 14.4) ainsi que des exceptions prévues dans la Loi invoquées pour la discussion des trois points. La résolution ne contenait pas de description générale pour chacun des sujets de discussion et n’indiquait pas non plus à quels points de l’ordre du jour précisément s’appliquaient les exceptions.

16   La réunion à huis clos a duré de 16 h 03 à 22 h 03. Le Conseil et des membres du personnel y ont assisté, en compagnie de l’avocate de la Ville et d’un avocat externe.

17   La Ville de Hamilton ne fait aucun enregistrement audio ni vidéo de ses réunions à huis clos. Le procès-verbal de la réunion à huis clos du 6 février 2019 ne fait pas état du contenu de la discussion qui s’est déroulée pendant les six heures où le Comité a siégé à huis clos. En ce qui concerne le point 14.4, le procès-verbal mentionne uniquement que le personnel a fait un survol du rapport LS19010 et répondu aux questions du Comité, et que l’avocat externe a offert des conseils juridiques et répondu lui aussi aux questions du Comité.

18   Mon Bureau a appris que la discussion à huis clos concernait le rapport d’un service-conseil datant du 20 novembre 2013 – maintenant connu sous le nom de « rapport Tradewind » – qui faisait état de la faible adhérence de la promenade Red Hill Valley.

19   Le Comité a discuté du rapport et reçu des conseils juridiques à ce sujet lors de la séance à huis clos.

20   En plus du rapport du personnel sur le point 14.4, le Comité a reçu une présentation PowerPoint confidentielle pendant la séance à huis clos, intitulée « Red Hill Valley Parkway Pavement & Safety Concerns » (chaussée de la promenade Red Hill Valley et préoccupations relatives à la sécurité). Elle était subdivisée en quatre parties, chacune ayant un(e) présentateur(trice) différent(e) :

Partie 1 : Échéancier et préoccupations techniques, présentée par le directeur général des travaux publics;
Partie 2 : Optimisation des ressources et vérification, présentée par le directeur des services de vérification de la Ville et vérificateur général;
Partie 3 : Considérations juridiques, présentée par l’avocate de la Ville de l’époque;
Partie 4 : Stratégie de communication, présentée par le directeur des partenariats stratégiques et des communications de l’époque.

21   D’après les documents examinés et les entretiens que nous avons eus avec les personnes présentes à la réunion, le personnel a fourni des renseignements au conseil sur le rapport Tradewind. Des conseils juridiques ont été donnés et discutés. Le Comité a également discuté de la conduite d’une certaine personne.

22   Selon la vidéo de la réunion, la séance publique a repris à 22 h 13. Rien concernant la discussion à huis clos du point 14.4 n’a été abordé en séance publique. Toutefois, le Comité a voté une résolution pour que le rapport du personnel (LS19010) associé au point 14.4 soit gardé confidentiel.

23   Après l’adoption de plusieurs résolutions par le Comité, le directeur municipal de l’époque a lu aux membres une version préliminaire d’un communiqué de presse dans lequel le personnel de la Ville s’excusait au Conseil et à la population [Traduction] « de la manière dont la question avait été portée à son attention ». Le communiqué, diffusé immédiatement après la réunion, faisait état des mesures que la Ville prendrait par rapport à la promenade Red Hill Valley, en réaction au rapport Tradewind, dont la diminution de la limite de vitesse, l’accélération de la réfection, l’augmentation de la présence policière et l’invitation à la prudence des automobilistes. On annonçait également que le vérificateur général de la Ville ferait enquête. Le rapport Tradewind a été joint au communiqué de presse.

24   Peu de temps après la lecture du communiqué, le Comité a levé la séance.

Analyse

Exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat(e)

25   L’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat(e), prévue à l’alinéa 239(2)f) de la Loi, s’applique aux discussions entre une municipalité et son avocat(e) visant la recherche ou l’obtention de conseils juridiques de nature confidentielle, y compris les communications nécessaires à cette fin[2]. L’objectif de cette exception est de permettre aux responsables municipaux(ales) de parler librement de conseils juridiques sans crainte de divulgation.

26   L’avocate interne et l’avocat externe ont participé à la séance à huis clos du 6 février 2019 et donné des conseils au Comité en ce qui concerne le rapport Tradewind.

27   La plainte formulée à mon Bureau n’alléguait pas que la partie 3 de la présentation PowerPoint, dont les deux avocat(e)s étaient responsables, n’aurait pas dû être discutée à huis clos. Elle soutenait plutôt que les trois autres parties présentées par le personnel de la Ville n’auraient pas dû être discutées en totalité à huis clos.

28   Mon Bureau a conclu précédemment que les renseignements fournis à huis clos à un conseil par quelqu’un qui n’est pas un(e) avocat(e) peuvent quand même être visés par l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat(e) s’ils sont obtenus dans le cadre d’une demande de conseils juridiques faite par le conseil ou s’ils sont nécessaires au conseil pour discuter des questions avec un(e) avocat(e) de manière satisfaisante[3]. Par exemple, dans un rapport soumis à la Ville de Pelham en 2021, j’ai conclu que les renseignements financiers présentés au conseil par son Trésorier relevaient de l’exception parce qu’ils étaient requis pour explorer pleinement les questions avec les avocat(e)s de la Ville, qui assistaient à la réunion à huis clos[4].

29   Dans le cas qui nous occupe, des témoins ont indiqué à mon Bureau que les quatre parties de la présentation PowerPoint portaient « sur le même point », avaient des « ramifications juridiques » et avaient « un lien » avec le rapport Tradewind et les conseils juridiques donnés au Conseil. D’après ce qui nous a été rapporté, les quatre parties étaient requises pour mettre en contexte le Comité et lui permettre de comprendre le rapport LS19010 et d’obtenir les conseils juridiques de l’avocate de la Ville. Je conclus donc que toutes les parties de la présentation PowerPoint et les explications du personnel étaient requises pour que le Comité puisse obtenir des conseils juridiques des avocat(e)s, les comprendre et en discuter durant la réunion à huis clos.

30   Par conséquent, je conclus que l’ensemble de la discussion qui a eu lieu pendant la séance répond aux critères de l’exception des conseils protégés par le secret professionnel de l’avocat(e).

Exception des litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la municipalité

31   Mon Bureau a déterminé que l’exception des litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la municipalité, prévue à l’alinéa 239(2)e) de la Loi, est réservée aux circonstances où le sujet concerne un litige en cours ou comporte une probabilité raisonnable de litige[5]. En ce qui concerne un litige éventuel, pour que l’exception s’applique, il faut plus qu’une faible possibilité ou qu’un soupçon de litige, sans pour autant que ce soit une certitude[6]. Le conseil doit croire en une possibilité réaliste de litige et utiliser la réunion à huis clos pour explorer, d’une manière ou d’une autre, la probabilité[7].

32   Dans le cas qui nous occupe, le Comité a obtenu des renseignements et des conseils pendant la séance à huis clos de la part de l’avocate interne et de l’avocat externe au sujet du rapport Tradewind et de son incidence sur un litige impliquant la Ville. Nous avons appris que les avocat(e)s avaient également pris la parole et qu’une discussion avait eu lieu à propos d’un éventuel litige connexe qui n’était pas qu’une simple possibilité.

33   Par conséquent, la discussion du Comité sur la partie 3 de la présentation PowerPoint répond aux critères de l’exception des litiges actuels ou éventuels ayant une incidence sur la municipalité.

Exception des renseignements privés au sujet d’une personne identifiable

34   L’exception relative aux renseignements privés, prévue à l’alinéa 239(2)b) de la Loi, vise les discussions où sont révélés des renseignements concernant une personne pouvant être identifiée. Mon Bureau a conclu précédemment que l’information communiquée relative au rôle professionnel ne répond normalement pas aux critères de l’exception des renseignements privés[8]. Toutefois, de tels renseignements peuvent quand même bénéficier de cette exception s’ils révèlent un élément de nature personnelle au sujet de la personne concernée ou ont trait à un examen minutieux de sa conduite[9].

35   Par exemple, dans un rapport présenté en 2022 à la Ville de Brockville, j’ai conclu que la discussion du Conseil au sujet du rendement d’un(e) membre du personnel, au cours de laquelle des opinions ont été émises sur sa conduite, répondait aux critères de l’exception des renseignements privés au sujet d’une personne identifiable[10]. De même, dans un rapport présenté en 2022 à la Ville d’Amherstburg, j’ai établi que la discussion du Conseil portant sur trois membres du personnel – qui ont été identifié(e)s par leur nom – et sur leur rendement au travail répondait aux critères de l’exception[11].

36   Dans le cas qui nous occupe, mon Bureau a appris que le Comité a discuté d’un(e) membre du personnel en particulier, dont le nom a été mentionné. La discussion avait impliqué un examen approfondi de la conduite de cette personne sur le plan professionnel. Des notes manuscrites prises par le personnel durant la réunion confirment cette discussion et indiquent que le cas de cette personne a été discuté tout au long de la séance à huis clos.

37   Par conséquent, la discussion du Comité répond aux critères de l’exception des renseignements privés au sujet d’une personne identifiable.

Questions de procédure

Ordre du jour et résolution

38   Le point 14.4 à l’ordre du jour de la réunion publique du Comité du 6 février 2019 était libellé ainsi : « Roads Infrastructure Litigation and Review Assessment », et un rapport du personnel (LS19010) y était associé. En avril 2022, l’enquête sur la promenade Red Hill Valley a mené à la diffusion du document de synthèse 10, qui comprenait une description détaillée des quatre parties de la présentation PowerPoint confidentielle faite pendant la séance à huis clos du 6 février 2019. L’écart entre la description du point 14.4 de l’ordre du jour et le contenu du document de synthèse 10 est à l’origine de la plainte soumise à mon Bureau. Celle-ci alléguait que le libellé du point 14.4 de l’ordre du jour était trompeur.

39   Même si la Loi n’exige pas que les municipalités donnent un préavis des questions à discuter à huis clos, selon les pratiques exemplaires, un ordre du jour devrait présenter fidèlement les questions devant être discutées lors d’une réunion, y compris à huis clos. J’encourage la Ville à adopter cette pratique. Si des renseignements supplémentaires au sujet de la discussion prévue avaient été fournis dans l’ordre du jour, il n’y aurait peut-être pas eu de plainte à mon Bureau.

40   De plus, la Loi dispose, au paragraphe 239(4), qu’avant de tenir une réunion à huis clos, le conseil doit indiquer par voie de résolution « le fait que la réunion doit se tenir à huis clos et la nature générale de la question devant y être étudiée ». Dans l’arrêt Farber v. Kingston, la Cour d’appel de l’Ontario a souligné qu’une résolution visant le retrait à huis clos [Traduction] « devait comporter une description générale de la question à étudier pour maximiser les renseignements communiqués au public sans compromettre la raison » de tenir la réunion à huis clos[12].

41   Dans le cas qui nous occupe, la résolution adoptée par le Comité pour se retirer à huis clos mentionnait les numéros des points devant être discutés et les exceptions invoquées par le Comité pour exclure le public de la discussion. Elle ne précisait pas à quel point de l’ordre du jour s’appliquait chacune des exceptions.

42   J’ai décrit des circonstances très semblables en novembre 2020 dans une lettre adressée à la Ville de Hamilton, dans laquelle je conclus que la résolution adoptée par le Comité des questions générales pour se retirer à huis clos était suffisamment descriptive pour informer le public, sans compromettre la raison du retrait à huis clos[13]. Néanmoins, j’ai encouragé la Ville, à titre de pratique exemplaire, à indiquer dans ses résolutions sur quelle exception elle s’appuie pour chacun des sujets discutés à huis clos[14].

43   Malgré ma suggestion, la Ville n’a pas adopté cette pratique exemplaire. Je l’encourage fortement à le faire. Le fait de préciser dans la résolution les exceptions invoquées pour tenir une réunion à huis clos pour chacun des sujets discutés permettra au public de comprendre les raisons incitant le Conseil à procéder de la sorte, ce qui favorisera la transparence et la responsabilisation.

44   Enfin, même si l’ordre du jour, dans le cas qui nous occupe, fournissait quelques renseignements sur la nature du sujet qui serait discuté à huis clos au point 14.4 ainsi que le numéro du rapport confidentiel du personnel, la résolution elle-même faisait uniquement référence au numéro du point. J’ai encouragé précédemment des municipalités à s’assurer que l’ordre du jour de la réunion et la résolution pour se retirer à huis clos incluent une description des questions à examiner[15].

45   Pour l’avenir, j’encourage aussi la Ville à adopter cette pratique exemplaire.

Compte rendu adéquat

46 En vertu du paragraphe 239(7) de la Loi, les conseils municipaux, les conseils locaux et leurs comités doivent consigner, sans remarques, les résolutions, décisions et autres délibérations de leurs réunions. Cette exigence s’applique à toutes les réunions, publiques ou à huis clos.

47 Mon Bureau a recommandé précédemment d’inclure ce qui suit dans le compte rendu d’une réunion à huis clos :

lieu de la réunion;
moment où la séance a commencé et a été levée;
personne qui a présidé la réunion;
personnes présentes à la réunion, avec référence particulière au greffier ou à la greffière et aux autres responsables du compte rendu;
indication de tout(e) participant(e) qui est parti(e) ou arrivé(e) durant la réunion, avec mention de l’heure de départ ou d’arrivée;
description détaillée des questions de fond et de procédure qui ont été discutées, avec référence à tout document considéré;
toute motion, avec référence à la personne qui l’a présentée et à celles qui l’ont appuyée;
tous les votes, et toutes les directives données[16].

48   Le procès-verbal d’une réunion n’est pas censé fournir la transcription littérale des délibérations, mais il devrait tout de même rendre compte de la teneur des discussions.

49   Dans le cas qui nous occupe, le procès-verbal de la réunion à huis clos du 6 février 2019 ne rend pas compte de la teneur de la discussion qui a duré près de six heures.

50   Cette situation engendre plusieurs problèmes. D’abord, elle mine la confiance du public, qui peut douter que les questions discutées à huis clos aient été traitées comme il se doit et que les exigences de la Loi et des règlements municipaux aient été respectées. Ensuite, le comité est privé d’une source d’information qu’il pourrait consulter plus tard pour comprendre comment une question a été examinée ou une décision a été prise. Enfin, cela nuit à la capacité de mon Bureau à enquêter sur une éventuelle plainte concernant une réunion à huis clos.

51   De plus, il n’y avait pas d’enregistrement audio ni vidéo de la réunion à huis clos du 6 février 2019, ce qui aurait été utile pour notre enquête. Mon Bureau avait pourtant recommandé à la Ville de Hamilton, en 2017, d’adopter cette pratique pour ses réunions à huis clos[17]. Même si la plupart des personnes interviewées se souvenaient de cette réunion dans une certaine mesure, elles ne pouvaient nous fournir de détails sur la discussion, compte tenu du nombre d’années qui se sont écoulées depuis. De plus, les comptes rendus offerts ne concordaient pas toujours.

52   J’encourage fortement les municipalités, les conseils locaux et leurs comités à faire un enregistrement audio ou vidéo de toutes leurs séances publiques et à huis clos. Il s’agit des documents les plus clairs et accessibles qui puissent assister les personnes chargées d’enquêter sur les réunions à huis clos. Ils contribuent aussi à éviter que les fonctionnaires ne dérogent aux exigences légales durant les réunions à huis clos. Dans le cas qui nous occupe, un enregistrement audio ou vidéo de la réunion à huis clos du 6 février 2019 aurait grandement aidé l’enquête de mon Bureau.

53   À l’avenir, la Ville devrait s’assurer que ses procès-verbaux rendent compte fidèlement des discussions du Comité, notamment en offrant une description des questions de fond et de procédure discutées à huis clos. Encore une fois, j’encourage fortement la Ville à faire un enregistrement audio ou vidéo de toutes ses réunions, y compris à huis clos.

Avis

54   Le Comité des questions générales de la Ville de Hamilton n’a pas enfreint les règles des réunions publiques le 6 février 2019 lorsqu’il s’est réuni à huis clos pour discuter du rapport Tradewind datant du 20 novembre 2013. Néanmoins, pour améliorer la transparence de ses réunions publiques, la Ville devrait adopter les pratiques exemplaires suivantes :

55   J’encourage la Ville à s’assurer de fournir des renseignements exacts dans ses ordres du jour à propos des questions devant être discutées lors de ses réunions, y compris à huis clos.

56   Je presse la Ville de fournir une description générale des sujets devant être discutés à huis clos dans la résolution pour se retirer à huis clos et pas seulement dans l’ordre du jour de la réunion. La résolution devrait aussi indiquer les exceptions invoquées pour se retirer à huis clos pour chacun des sujets de discussion.

57   Enfin, j’encourage la Ville à s’assurer que ses procès-verbaux font un compte rendu complet et exact des discussions tenues à huis clos, et à adopter la pratique exemplaire consistant à faire un enregistrement audio ou vidéo de toutes ses réunions, y compris à huis clos.

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