Canton de McKellar - 30 janvier 2023

Enquête sur des plaintes à propos de réunions tenues par le conseil du Canton de McKellar les 24 août et 31 août, le 9 septembre 2021 et le 12 avril 2022

Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario

Janvier 2023

Plainte

1    Mon Bureau a reçu des plaintes à propos de réunions tenues par le conseil du Canton de McKellar (le « Canton ») les 24 août, 31 août, 9 septembre 2021 et 12 avril 2022.

2    Les personnes qui ont porté plainte ont dit à mon Bureau que d’importants problèmes de qualité du son et de connectivité sont survenus lors de la réunion du conseil le 24 novembre 2021, que le public pouvait suivre en direct sur Internet. Elles ont allégué que ces problèmes avaient empêché le public d’observer la réunion.

3    Deuxièmement, les personnes qui ont porté plainte ont dit à mon Bureau que, quand le conseil a repris sa séance publique après le huis clos du 31 août 2021, le reste de la réunion n’a pas été diffusé en direct.

4    Troisièmement, les personnes qui ont porté plainte ont dit que les avis communiqués au public pour la réunion extraordinaire du conseil le 9 septembre 2021 comprenaient des renseignements contradictoires sur l’heure de la réunion et sur le lien de connexion à la diffusion en direct, si bien qu’elles n’avaient pas pu assister au déroulement de la réunion.

5    Quatrièmement, l’une de ces personnes a dit à mon Bureau que le Canton avait affiché des avis publics contradictoires sur le lieu de la réunion du conseil le 12 avril 2022. De plus, cette personne a dit que, souvent, les membres du conseil ne parlaient pas dans leurs microphones durant la réunion, et qu’il était donc difficile de les entendre.

 

Compétence de l’Ombudsman

6    En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités[1] (la « Loi »), toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local et des comités de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sauf si elles font l'objet d'exceptions prescrites.

7    Depuis le 1er janvier 2008, la Loi sur les municipalités accorde à quiconque le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité a respecté la Loi en se réunissant à huis clos. Les municipalités peuvent nommer leur propre enquêteur(euse) ou recourir aux services de l’Ombudsman, La Loi fait de l'Ombudsman l'enquêteur par défaut dans les municipalités qui n'ont pas désigné le(la) leur.

8    L’Ombudsman enquête sur les réunions à huis clos pour le Canton de McKellar.

9    Lorsque nous enquêtons sur des plaintes concernant des réunions à huis clos, nous examinons si les exigences relatives aux réunions publiques énoncées dans la Loi et les procédures de gouvernance de la municipalité ont été respectées.

10    Depuis 2008, mon Bureau a enquêté sur des centaines de réunions à huis clos dans des municipalités partout en Ontario. Pour aider les conseils municipaux, le personnel municipal et le public, nous avons créé un recueil en ligne des cas de réunions publiques. Nous avons créé ce recueil interrogeable pour permettre aux intéressé(e)s d'accéder facilement aux décisions de l'Ombudsman et à ses interprétations des règles des réunions publiques. Des résumés des décisions antérieures de l’Ombudsman sont consultables dans ce recueil : https://www.ombudsman.on.ca/digest-fr/accueil.

 

Processus d’enquête

11    Le 20 octobre 2021, nous avons informé le Canton de notre intention d’enquêter sur les plaintes concernant les réunions du conseil les 24 août, 31 août et 9 septembre 2021. Le 28 novembre 2022, nous avons informé le Canton de notre intention d’enquêter sur la plainte concernant la réunion du conseil le 12 avril 2022.

12    Des membres de mon équipe chargée des réunions publiques ont examiné les parties pertinentes du règlement de procédure du Canton, ainsi que de la Loi. Nous avons aussi examiné la documentation des réunions, dont les avis publics, les ordres du jour, les procès-verbaux et les enregistrements sonores.

13    Enfin, mon équipe des réunions publiques a interrogé le maire, la greffière et l’ancienne greffière par intérim.

14    Mon Bureau a obtenu une entière coopération dans cette affaire.

 

Réunion du 24 août 2021

15    Le conseil s’est réuni dans la salle du conseil le 24 août 2021 à 18 h 30. La réunion a été diffusée en direct à l’intention du public, sur Zoom. À 21 h 21, le conseil a résolu de se réunir à huis clos. Il a repris sa séance publique à 22 h 13, et la réunion a pris fin à 22 h 15.

16    Les personnes qui ont porté plainte ont dit à mon Bureau qu’il y avait eu des problèmes de qualité du son et de connectivité tout au long de la séance publique du conseil, si bien que des parties de la réunion publique avaient été tenues à huis clos.

17    Lors des entrevues que nous avons faites, nous avons appris que la réunion avait dû être interrompue à plusieurs reprises pour rétablir la connectivité et que les problèmes s’étaient aggravés à mesure que de plus en plus de membres du public se joignaient à la réunion.

18    La greffière a informé mon Bureau que le personnel du Canton avait suspendu la réunion chaque fois qu’il avait pris connaissance d’un problème de connectivité. Cependant, le personnel nous a dit qu’il y avait peut-être eu de courtes périodes durant lesquelles la réunion du conseil s’était poursuivie, avant que le personnel ne prenne connaissance d’un problème de connectivité, si bien que l'accès du public à certaines parties de la réunion avait été coupé.

19    Notre examen de l’enregistrement sonore fourni par le Canton a confirmé que la connexion avec le public avait été perdue au moins deux fois durant l’enregistrement. Les deux fois, le personnel avait informé le conseil des problèmes de connectivité et la réunion avait été brièvement suspendue.

20    Mon Bureau n’a pas été en mesure d’évaluer indépendamment la qualité du son du point de vue du public, car l’enregistrement sonore fourni par le Canton provenait d’un magnétophone physiquement placé dans la salle du conseil, et non d’un audio Zoom. De plus, cet enregistrement n’a pas permis à mon Bureau d’évaluer toute l’étendue des problèmes de connectivité, car il s’est terminé à 20 h 10 environ, soit une heure et quarante minutes après le début de la réunion qui avait duré deux heures et cinquante et une minutes. Quand nous avons interrogé le personnel du Canton à ce sujet, il n’a pas été en mesure d’expliquer pourquoi l’enregistrement avait cessé alors.

21    Le personnel a expliqué que le Canton n’a pas d’Internet à haut débit, et qu’il y a donc souvent des problèmes de connectivité et des problèmes techniques. Toutefois, la greffière nous a dit que le Canton consultait activement des expert(e)s techniques pour examiner ces problèmes de connectivité.

22    Le personnel du Canton nous a dit que les problèmes de connectivité et de qualité du son persisteraient probablement jusqu’à ce que le Canton acquière une connexion Internet à haut débit. Il nous a dit qu’une subvention pour une connexion Internet à haut débit avait récemment été accordée au Canton et qu’elle serait utilisée pour améliorer l’infrastructure durant les deux à trois prochaines années. Enfin, il a ajouté que de l’équipement audiovisuel, y compris des haut-parleurs et des microphones, avait été installé dans le centre communautaire pour améliorer la qualité du son lors des réunions.

 

Analyse

23    Le paragraphe 239 (1) de la Loi de 2001 sur les municipalités stipule que toutes les réunions d’un conseil municipal doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites. Comme l’a indiqué la Cour suprême du Canada dans l’affaire London (Cité) c. RSJ Holdings Inc., les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi stipulent que le public a « le droit d’observer le déroulement des travaux du gouvernement municipal »[2].

24    En réponse à la pandémie de COVID-19, les règles des réunions publiques ont été modifiées au paragraphe 238 (3.1) de la Loi pour permettre aux municipalités de modifier leurs règlements de procédure, afin que les conseils puissent tenir des réunions par voie électronique. Les municipalités sont donc en mesure de satisfaire à l’exigence de tenir des réunions en public, sans présentiel. Toutefois, l’exigence fondamentale de la Loi stipulant que les réunions doivent être ouvertes au public reste en vigueur.

25    Toutes les personnes à qui nous avons parlé ont reconnu qu’il y avait eu d’importants problèmes techniques durant la réunion du 24 août 2021, et que la qualité du son et la connectivité en avaient souffert. En raison de la fréquence des problèmes de son et de connectivité, certaines parties de la réunion se sont poursuivies sans accès pour le public. Bien que le personnel du Canton ait fait de son mieux pour suspendre la discussion jusqu’au rétablissement de la connectivité, il n’a pas toujours remarqué immédiatement qu’un problème survenait, et les problèmes de qualité du son ont persisté tout au long de la réunion. Le public n’a donc pas pu observer certaines parties de la réunion.

26    Je conclus qu’à certains moments le public n’a pas pu écouter les délibérations du conseil et que, par conséquent, la réunion du conseil s’est indûment tenue à huis clos, contrairement à la Loi.

27    Nous avons connaissance des difficultés concrètes rencontrées par les municipalités rurales qui ne disposent pas de l’infrastructure Internet adéquate requise pour tenir des réunions électroniques pendant la pandémie. Je reste préoccupé par le fait que la mauvaise structure à large bande dans certaines régions de l’Ontario puisse compromettre le droit qu’a le public d’observer le déroulement du processus décisionnel municipal[3].

28    Toutefois, les problèmes de connectivité ne devraient pas éclipser les règles des réunions publiques. Les municipalités doivent être préparées à faire face aux problèmes techniques et savoir comment y réagir d’une manière conforme à leurs obligations légales en vertu de la Loi. Les travaux du conseil ne doivent pas se poursuivre quand des problèmes techniques empêchent le public d’observer une réunion[4].

29    Mon Bureau reconnaît que le Canton a tenté, de bonne foi, de résoudre les problèmes persistants de connectivité et de qualité du son, notamment en suspendant les réunions quand le personnel prenait connaissance des problèmes et en consultant un(e) expert(e) en TI. Cependant, le Canton pourrait faire mieux pour respecter les règles des réunions publiques, malgré les difficultés techniques. Dans mon Rapport annuel 2020-2021, j’ai souligné des pratiques exemplaires de réunions électroniques :

• élaborer des procédures pour résoudre les problèmes technologiques – p. ex. quand la diffusion en direct s’interrompt durant une réunion publique – et les communiquer au public;

• surveiller les diffusions ou les téléconférences en direct pour vérifier la qualité de la transmission, afin de pouvoir interrompre la réunion en cas de problème;

• disposer d’une méthode de diffusion de secours en cas de défaillance de la première;

• envisager de proposer des conférences téléphoniques ou d’autres solutions aux membres du public qui ne peuvent pas suivre une diffusion en direct.

30    Dans ce cas, le personnel qui a participé à la réunion a surveillé la diffusion en direct et a interrompu la réunion quand il a eu connaissance de problèmes, mais il n’a pas toujours remarqué immédiatement ces problèmes, si bien que des parties de la discussion n’ont pas été visibles ou audibles pour le public. Ces problèmes auraient pu être repérés plus tôt si un(e) membre du personnel avait surveillé la diffusion en direct à distance. Le Canton devrait envisager de demander à un(e) membre du personnel de surveiller la diffusion en direct des réunions publiques, comme s’il(si elle) était membre du public, afin d’en contrôler la qualité.

 

Réunion du 31 août 2021

31    Le conseil s’est réuni dans la salle du conseil le 31 août 2021 à 17 h 30. La réunion a été diffusée en direct sur Zoom à l’intention du public. Le conseil a résolu de se retirer à huis clos à 17 h 35 et a repris la séance publique à 19 h 15. La réunion a pris fin à 19 h 46.

32    Les personnes qui ont porté plainte nous ont dit que le public avait été « exclu » de la réunion lorsque le conseil s’était retiré à huis clos, et qu’il n’avait pas pu observer la partie de la réunion après le retour du huis clos par le conseil.

33    Durant la demi-heure qui a suivi la reprise de la séance publique par le conseil (entre 19 h 15 et 19 h 46), le conseil a adopté sept résolutions. Le conseil a discuté de l’approbation des recommandations contenues dans un rapport du centre de bien-être et de la piscine (un comité du Canton), de la nomination d’un(e) membre du conseil à la commission mixte des services municipaux, et de l’obligation d’obtenir un plan de financement concernant le centre de loisirs et de bien-être de West Parry Sound. Le conseil a également adopté un règlement confirmatif.

34    Le personnel du Canton a confirmé à mon Bureau que les délibérations n’avaient pas été diffusées après la séance à huis clos, car le public n’avait pas accès à Zoom pour cette partie de la réunion. Nous avons appris qu’à l’époque le Canton avait pour habitude de ne pas diffuser la partie d’une réunion qui suivait une discussion à huis clos.

35    Nous avons appris que le Canton avait des contraintes de personnel et ne voulait pas demander au personnel de continuer à travailler pour réadmettre le public à une réunion après une séance à huis clos.

36    À la suite de la discussion de cette plainte avec mon Bureau en octobre 2021, le Canton nous a dit qu’il avait commencé à diffuser en direct les séances publiques qui suivaient des huis clos.

 

Analyse

37    Comme indiqué précédemment, le paragraphe 239 (1) de la Loi stipule que toutes les réunions d’un conseil municipal doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites. Le public est en droit d’observer toutes les parties publiques des réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre.

38    L’obligation de revenir en séance publique et de faciliter la participation du public le 31 août 2021 n’était pas une simple formalité.

39    Pendant cette période d’une demi-heure, les membres du conseil ont discuté des travaux du conseil et ont adopté sept résolutions. Comme le conseil a omis de veiller à ce que la réunion soit diffusée en direct après le huis clos, le public s’est vu refuser le droit d’observer une demi-heure de discussions, de débats et de votes.

40    En omettant de diffuser publiquement et en direct la partie de la réunion qui s’est déroulée une fois que le conseil est sorti d’une discussion à huis clos, le conseil a fermé la réunion au public. Il a ainsi enfreint les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi.

 

Réunion du 9 septembre 2021

41    Le conseil s’est réuni dans la salle du conseil pour une réunion extraordinaire le 9 septembre 2021, à 17 h 00. La réunion a été diffusée en direct sur Zoom à l’intention du public. La réunion a pris fin à 18 h 42.

42    L’ordre du jour affiché sur le site Web du Canton avant la réunion indiquait que celle-ci commencerait à 17 h 00, et comprenait un lien d’accès à Zoom pour le public.

43    Par la suite, un avis public a été affiché sur le site Web du Canton, sur sa page des avis publics, avant la réunion. Cet avis annonçait que la réunion du 9 septembre commencerait à 17 h 30. Il indiquait un lien Zoom différent de celui donné dans l’ordre du jour précédemment mis en ligne.

44    Les personnes qui ont porté plainte nous ont dit que, se fiant à l’avis public, elles se sont connectées à la réunion à 17 h 30 mais ont constaté que la réunion avait déjà commencé 30 minutes plus tôt, à 17 h 00.

45    Aucune des personnes que nous avons interviewées n’a pu confirmer à quelle heure l’ordre du jour et l’avis public avaient été affichés. Cependant, elles ont confirmé que les documents étaient à la fois publics et accessibles au moment de la réunion. De plus, les personnes que nous avons interviewées n’ont pas pu confirmer lequel des deux liens Zoom avait été utilisé durant la réunion.

 

Analyse

46    Le paragraphe 238 (2.1) de la Loi stipule que le règlement de procédure du Canton doit prévoir un avis public des réunions. Cette exigence s’applique à toutes les réunions du conseil, des comités ou des conseils locaux.

47    Le règlement de procédure du Canton stipule que la greffière doit donner un préavis d’au moins 24 heures au public pour toutes les réunions extraordinaires du conseil. Il ne précise pas si cet avis doit être communiqué dans l’ordre du jour de la réunion ou dans un avis public distinct.

48    Pour respecter le droit qu’a le public d’observer l’administration municipale, les municipalités doivent communiquer un avis de l’heure et du lieu d’une réunion, puis tenir la réunion à l’heure et au lieu précisés dans cet avis[5]. Pour les réunions tenues par voie électronique, le « lieu » est électronique, et l’avis du lieu d’une réunion prend la forme d’une communication au public sur la manière d’observer la réunion par voie électronique, avec un lien.

49    Lors des entrevues, le personnel a expliqué que les différences entre l’avis public et l’ordre du jour résultaient d’une erreur involontaire dans la préparation des documents de la réunion.

50    Le personnel a confirmé que le Canton avait publié par inadvertance deux avis publics contenant des renseignements contradictoires sur l’heure et le lieu de la réunion. Le Canton n’a pas pu se réunir à l’heure et au lieu indiqués dans les deux avis.

51    Les membres du public se fiant à l’avis public plutôt qu’à l’ordre du jour ne pouvaient pas savoir l’heure exacte du début de la réunion. Pour qu’une réunion soit ouverte au public, le public doit être en mesure d’observer le déroulement du processus décisionnel du gouvernement local. Par conséquent, la réunion s’est effectivement tenue à huis clos de 17 h 00 à 17 h 30, en violation de la Loi[6].

52    À titre de pratique exemplaire, pour promouvoir la transparence et éliminer toute confusion, le Canton devrait fournir des renseignements cohérents dans tous les ordres du jour et les avis de réunion, indiquant comment et quand les membres du public pourront avoir accès à une réunion électronique. De plus, le Canton devrait envisager d’adopter une procédure ou une politique pour s’assurer que les documents des réunions sont exacts et cohérents.

 

Réunion du 12 avril 2022

53    Le Canton a affiché un ordre du jour de la réunion du 12 avril 2022 sur son site Web le soir du 8 avril 2022. Cet ordre du jour indiquait que la réunion du 12 avril 2022 aurait lieu par voie électronique et comprenait un lien Zoom à l’intention du public.

54    Le matin du 11 avril 2022, le Canton a affiché un avis sur son site Web, à la page des avis publics. Cet avis indiquait que la réunion du 12 avril 2022 aurait lieu en personne au centre communautaire et que l’accès électronique était annulé. Cependant, l’ordre du jour précédemment affiché donnait des renseignements périmés sur Zoom et n’a pas été modifié, restant consultable par le public sur une autre page du site Web du Canton.

55    Le conseil s’est réuni au centre communautaire de McKellar le 12 avril 2022 à 18 h 30.

56    La personne qui a porté plainte a dit à mon Bureau que, durant la réunion en personne, les membres du conseil ont souvent oublié de mettre leurs microphones en marche, si bien qu’il avait été difficile pour le public présent dans la salle de les entendre. Mon Bureau a également été informé qu’un(e) membre du conseil avait téléphoné à la réunion et qu’il avait été difficile de l’entendre. Cette personne semblait également avoir des difficultés à entendre les délibérations dans la salle.  

57    Nous avons écouté un enregistrement sonore provenant d’un appareil placé près des membres du conseil, qui avait capté clairement la discussion des membres du conseil, à l’exception occasionnelle du(de la) conseiller(ère) participant par téléphone.

58    Le personnel a expliqué à mon Bureau que le lieu de la réunion du 12 avril 2022 avait été modifié en raison d’un problème de dernière minute concernant le personnel. Nous avons appris que l’omission d’actualiser ou de supprimer l’avis existant dans l’ordre du jour avec le lien Zoom résultait d’une erreur involontaire, causée par ce problème de personnel.

59    Le personnel a aussi informé mon Bureau qu’il rappelle fréquemment aux membres du conseil de mettre en marche leurs microphones, et qu’il envisageait d’acheter des microphones à activation vocale pour remédier à ce problème à l’avenir.

 

Analyse

60    Comme indiqué précédemment, le paragraphe 238 (2.1) de la Loi stipule que le règlement de procédure du Canton doit prévoir un avis public des réunions. Les municipalités doivent indiquer l’heure et le lieu d’une réunion pour donner au public la possibilité d’en observer le déroulement[7].

61    Conformément au paragraphe 5.1.2 du règlement de procédure du Canton, l’avis public prend la forme d’un affichage de l’avis de la réunion sur le site Web du Canton. Le règlement ne précise pas dans quel délai un avis doit être communiqué au public.

62    Dans ce cas, les renseignements périmés sur Zoom n’ont pas été supprimés de l’ordre du jour affiché quand les plans de réunion de la municipalité ont changé. Les membres du public se fiant à l’ordre du jour, plutôt qu’à l’avis public plus récent, n’ont pas pu avoir connaissance du changement de lieu avant la réunion. Bien qu’un avis de la réunion indiquant le lieu correct ait été affiché aussi, l’omission de supprimer les renseignements incorrects a empêché le public d’observer le déroulement de la réunion.

63    Pour éviter une telle confusion à l’avenir, le Canton devrait s’assurer que tous les avis des réunions et les ordres du jour comprennent des renseignements exacts et à jour sur l'heure et le lieu des réunions. Si ces renseignements changent, les avis et les ordres du jour communiqués précédemment doivent être modifiés.

64    En ce qui concerne la possibilité pour le public de suivre la discussion du conseil, une mauvaise qualité du son lors d’une réunion peut compromettre l’accès du public à cette réunion[8]. Dans ce cas, je suis convaincu que la discussion était audible pour les personnes présentes dans la salle du conseil afin d’observer la réunion.

65    Néanmoins, le Canton devrait rester attentif aux problèmes techniques qui pourraient compromettre le droit qu’a le public de suivre les délibérations du conseil. Je suis encouragé par l’admission du problème par le Canton, et par ses efforts pour le régler en cherchant à acquérir un nouveau système de microphones à commande vocale.

 

Opinion

66    Le conseil du Canton de McKellar a enfreint les règles des réunions publiques le 24 août 2021 quand sa réunion a continué de se dérouler pendant des périodes durant lesquelles des problèmes de son et de connectivité ont empêché le public de suivre la diffusion en direct de la réunion.

67    Le conseil du Canton de McKellar a également enfreint les règles des réunions publiques le 31 août 2021, quand il a omis de reprendre la diffusion en direct de sa réunion après une séance à huis clos, fermant ainsi une partie de la réunion au public.  

68    Le conseil du Canton de McKellar a enfreint les règles des réunions publiques le 9 septembre 2021 quand il s’est réuni entre 17 h 00 et 17 h 30, après avoir omis de fournir un avis public exact sur l’heure et le lieu de la réunion.

69    Le conseil du Canton de McKellar a aussi enfreint les règles des réunions publiques le 12 avril 2022, quand il a fourni simultanément des avis de réunion incohérents, chacun indiquant un lieu de réunion différent.

 

Recommandations

70    Je fais les recommandations suivantes pour aider le Canton de McKellar à s’acquitter de ses obligations en vertu de la Loi et à renforcer la transparence de ses réunions :

Rapport

71    Le conseil du Canton de McKellar a eu l’occasion d’examiner une version préliminaire de ce rapport et de la commenter pour mon Bureau. Aucun commentaire n’a été reçu.

72    Ce rapport sera publié sur le site Web de mon Bureau et devrait être rendu public par le Canton de McKellar. Conformément au paragraphe 239.2 (12) de la Loi de 2001 sur les municipalités, le conseil est tenu d’adopter une résolution indiquant comment il entend donner suite à ce rapport.


__________________________
Paul Dubé
Ombudsman de l’Ontario


[1] LO 2001, chap. 25.
[2] London (Cité) c. RSJ Holdings Inc., 2007 CSC 29, par. 32.
[3] Lettre de l’Ombudsman au Canton de Lanark Highlands (2 février 2021), en ligne.
[4] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur des réunions tenues par le Village de Westport le 15 septembre 2020, (mars 2021), par. 19, en ligne.
[5] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion extraordinaire tenue par la Municipalité de Russell le 2 avril 2020 par voie de participation électronique, (avril 2020), par. 41, en ligne.
[6] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos de réunions tenues par le Comité consultatif sur la gestion des déchets de la Ville de Hamilton le 27 septembre 2017 et le 31 janvier 2018, (mai 2018), par. 26, en ligne.
[7] Ombudsman de l'Ontario, Enquête sur une plainte à propos d’une réunion extraordinaire tenue par la Municipalité de Russell le 2 avril 2020 par voie de participation électronique, (avril 2020), par. 41, en ligne.
[8] Lettre de l’Ombudsman au Canton de Lanark Highlands (2 février 2021), en ligne.