Canton de Leeds et les Mille-Îles - 10 juillet 2015

Enquête visant à déterminer si le Conseil du Canton de Leeds et les Mille-Îles a tenu des réunions à huis clos illégales pour discuter du code de conduite du Conseil

André Marin
Ombudsman de l’Ontario

juin 2015

Plainte

1      En mars 2015, mon Bureau a reçu une plainte alléguant qu’un quorum du Conseil du Canton de Leeds et les Mille-Îles avait tenu des discussions par courriel à propos d’une ébauche de code de conduite[1].
 
2      Les médias locaux avaient fait savoir que, lors d’une réunion du Conseil le 23 mars, celui-ci avait débattu d’une motion présentée par la conseillère Liz Huff, visant à demander à un comité d’ébaucher un code de conduite et à étudier la possibilité de nommer un commissaire à l’intégrité[2]. L’un des membres du Conseil, le conseiller John Paul Jackson, s'était opposé à l’idée qu’un comité ébauche un code de conduite. Ce conseiller avait présenté une ébauche d’un code de conduite que lui-même avait préparé et il avait dit que cette ébauche avait été distribuée à quatre autres membres du Conseil.
 
3      La plainte alléguait que la discussion et la distribution du code de conduite en dehors des réunions du Conseil constituaient une infraction aux dispositions sur les réunions publiques énoncées dans la Loi de 2001 sur les municipalités (la Loi), de même qu'au Règlement de procédure du Canton.
 
 

Compétence de l’Ombudsman

4      En vertu de la Loi, toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local, et d’un comité de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites.
 
5      Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s’est dûment retirée à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l’Ombudsman de l’Ontario. La Loi fait de l’Ombudsman l’enquêteur par défaut dans les municipalités qui n’ont pas désigné leur propre enquêteur.
 
6      Mon Bureau est chargé d’enquêter sur les réunions à huis clos dans le Canton de Leeds et les Mille-Îles.
 
7      Lorsque nous enquêtons sur les plaintes à propos de réunions à huis clos, nous déterminons si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et le Règlement municipal de procédure ont été respectées.
 
 

Plaintes précédentes

8      Mon Bureau a déjà fait paraître deux rapports publics à propos du Canton précédemment, durant le mandat de l'ancien Conseil. En avril 2012, j’ai conclu que le Canton avait tenu une réunion à huis clos illégale durant laquelle les membres du Conseil avaient voté pour s’allouer une forte augmentation salariale. En novembre 2013, j’ai conclu que les conseillers s'étaient réunis à huis clos illégalement en novembre 2012 et février 2013.
 
9      En novembre 2013, après la parution de mon rapport, l’ancien Conseil a voté pour faire des Local Authority Services l’enquêteur du Canton sur les réunions à huis clos, pour une durée d’une année, à compter de décembre 2013. Le 12 janvier 2015, le Conseil actuel a refait de mon Bureau son enquêteur sur les réunions à huis clos.
 
10   Le 26 janvier 2015, mon Bureau a reçu une plainte à propos des discussions tenues quelque temps avant la réunion du Conseil le 12 janvier, durant lesquelles les nouveaux membres élus du Conseil avaient apparemment discuté et décidé de la rémunération de l’adjoint au maire pour le prochain mandat.
 
11   Mon rapport à ce sujet, rendu public en juin 2015, a conclu que les conseillers élus avaient eu des discussions par courriel, grâce auxquelles ils avaient effectué un travail préparatoire à de futures décisions, ce qui est contraire à l’esprit des exigences des réunions publiques. Toutefois, comme les conseillers n’avaient pas encore été assermentés à l’époque de cet échange de courriels, il n’y avait pas eu quorum du Conseil, techniquement parlant, et donc pas d'infraction à la Loi.
 
 

Procédures du Conseil

12   Le nouveau Règlement de procédure du Canton (Règlement 15-015) est entré en vigueur le 9 mars 2015. La définition d’une « réunion » en vertu de ce Règlement est la suivante :

Toute réunion ordinaire, extraordinaire ou autre du conseil ou d’un comité, et peut inclure les échanges de courriel adressés à tous les membres du Conseil, comprenant des renseignements factuels importants pour les travaux de la municipalité.

 
13   Le Règlement indique que, sur les conseils de la secrétaire, le maire décide des points à inclure à l’ordre du jour des réunions à huis clos. Avant le huis clos, le Conseil annonce par voie de résolution qu’il s’apprête à se retirer à huis clos et indique la nature générale des questions à examiner.
 
 

Processus d’enquête

14   L’Équipe d’application de la loi sur les réunions publiques (OMLET) de mon Bureau a examiné les extraits pertinents du Règlement de procédure de la municipalité et de la Loi, ainsi que les courriels échangés par les membres du Conseil à propos du code de conduite. Elle a aussi parlé au maire, au Conseil et au personnel municipal.
 
15   Mon Bureau a obtenu une pleine collaboration au cours de cet examen.
 
 

Échanges de courriels et discussions avant la réunion du 23 mars

16   Le conseiller Jackson a de lui-même communiqué avec nous avant l'arrivée de la plainte à notre Bureau, sachant d'après les médias locaux qu’une plainte serait déposée à ce sujet. Il a reconnu avoir envoyé des courriels à des membres du Conseil et en a fourni des copies à mon Bureau.
 
17   Le conseiller Jackson nous a dit que toutes les réponses à ses courriels avaient pris la forme d’une « simple ligne » et qu’il n’y avait pas eu de discussion sur le fond du code de conduite. Il a ajouté que la motion au sujet du code de conduite avait fait l’objet d’un important débat le 23 mars, ce qui montrait bien que la question n’avait pas été décidée d’avance.
 
18   D’autres membres du Conseil et du personnel ont aussi fourni à mon Bureau plusieurs courriels qui avaient été échangés au sujet de la possibilité d’ébaucher un code de conduite et d’embaucher un commissaire à l’intégrité.
 
19   Du 14 février 2015 au 3 mars 2015, la conseillère Huff a envoyé quatre courriels à des membres du Conseil, dont l’un a aussi été transmis à des membres du personnel, exprimant l’intérêt qu’elle avait à créer un code de conduite et demandant à savoir quand et comment il conviendrait de soulever la question.
 
20   La conseillère Huff a informé mon Bureau qu’elle se souvenait aussi d’avoir eu des discussions individuelles avec les conseillères Gerry Last et Vicki Leakey, avant la réunion du 2 mars. Ces discussions portaient sur les raisons pour lesquelles elle croyait important de mettre en place un commissaire à l’intégrité pour appliquer le code de conduite.
 
21   Le 17 mars, le conseiller Jackson a envoyé un courriel aux conseillers Jeff Lackie, Vicki Leakey et Gerry Last, joignant un code de conduite qu’il avait élaboré à partir de documents similaires utilisés dans d’autres municipalités. Dans ce courriel, il expliquait avoir fait ceci en partie pour montrer combien il était facile de créer ce type de document et pour prouver qu’il était inutile pour le Conseil de former un comité chargé de présenter des suggestions au sujet du code de conduite.
 
22   Le conseiller Jackson a aussi dit qu’il ne croyait pas nécessaire, pour la municipalité, de mettre en place un commissaire à l’intégrité, mais qu’il avait inclus des procédures connexes à son ébauche de code de conduite, au cas où le Conseil opterait en fin de compte pour un commissaire à l’intégrité.
 
23   La conseillère Leakey a répondu à tout le monde, disant qu’elle étudierait le document et ajoutant : « Il serait bon de voir si le personnel est à l’aise avec les exemples que nous lui avons fournis en vue de la préparation d’une ébauche finale, et alors nous pourrons poursuivre. » Le conseiller Jackson a ensuite fait savoir qu’il avait parlé à l’administratrice en chef et que celle-ci avait dit qu’elle aimerait qu’un comité rédige ce code, mais sans en donner les raisons. Il a souligné : « Mon processus donne à tous la possibilité d’ajouter/d’éliminer ce qu’ils veulent, après quoi nous étudierons une ébauche ou une ébauche finale et irons de l’avant. »
 
24   La conseillère Last a répondu elle aussi à tout le monde, disant qu’elle avait examiné un autre code de conduite que la conseillère Leakey lui avait envoyé, et qui était similaire à l'ébauche du code de conduite présentée par le conseiller Jackson. Elle a souhaité que la partie sur le respect pour le rôle de l’administration soit plus clairement définie.
 
25   En entrevues, le conseiller Lackie a informé mon Bureau qu’il n’avait pas lu ces courriels, pas plus qu’il n’avait lu le code de conduite qui y était joint, et qu’il n’avait pas eu de discussion avec les membres du Conseil sur le code de conduite avant la réunion du 23 mars. La conseillère Last nous a fait savoir qu’à son avis, le conseiller Jackson avait préparé le code pour éviter un travail supplémentaire au personnel municipal, et qu’elle n’avait pas jugé la question « très importante ». La conseillère Leakey a expliqué que, bien que le code ait été distribué avant la réunion du 23 mars, il n’y avait pas eu de discussion à son sujet.
 
26   Le conseiller Harold Emmons a informé mon Bureau qu’il n’avait aucun souvenir de courriels sur le code de conduite, mais que le conseiller Jackson avait déposé un exemplaire papier de l’ébauche du code à son domicile. Il a ajouté qu’il n’avait pas examiné ce document, et que lui et le conseiller Jackson n’en avaient pas parlé avant la réunion du 23 mars.
 
27   Plus tard dans la journée du 17 mars, le conseiller Jackson a envoyé un courriel à tous les membres du Conseil et à plusieurs membres du personnel, dont le sujet indiquait « Code de conduite ». Un article intitulé « The conduct of elected municipal officials – can their behavior be regulated? »[3] était joint au courriel et le conseiller Jackson précisait qu’il communiquait cet article uniquement « à titre informatif ». Le conseiller Jackson a copié un extrait de l’article dans le corps de son courriel, qui disait ceci :

La loi qui est censée réglementer la conduite des représentants du gouvernement local est fondamentalement composée d'un ensemble disparate d'éléments, dont beaucoup ne présentent aucune forme réelle et notable de sanction ou de punition. Alors que certains droits de recours s’accompagnent de sanctions très graves (c’est-à-dire emprisonnement, perte de fonctions, interdiction de siéger au conseil), le fardeau de la preuve s’avère très lourd et la fenêtre de contestation est très étroite. D’autres recours s’accompagnent de sanctions qui ne sont guère qu’une réprimande, voire d’aucune sanction du tout, alors qu’ils exigent beaucoup de temps et d'argent.

 
28   Le conseiller Jackson a ainsi conclu :

Pour quelqu’un comme moi, la perte d’un revenu durant 90 jours de services municipaux n’est même pas une réprimande. Je suis d'accord pour dire que nous sommes loin d’être payés comme nous devrions l’être pour les services que nous rendons, mais ceci n’était pas la raison pour laquelle je suis intervenu, alors je le répète – sanctionnez-moi et prenez-moi 3 000 $. Je continuerai de siéger au Conseil et de faire ce que j’aspirais à faire quand je me suis présenté aux élections, c’est-à-dire d’être au service de ma communauté.

Nous créerons un code, j’en suis certain – mais s'il vous plaît, ne laissons pas traîner cette affaire. Il y a d’autres travaux tout aussi importants à faire qui profiteront directement à ceux que nous servons, et c’est sur eux que nous devrions nous concentrer ensemble.

 
29   Le 18 mars, le conseiller Jackson a envoyé un courriel à l’administratrice en chef, en y joignant son ébauche de code de conduite. Le 23 mars, au début de la réunion du Conseil, il a envoyé l’ébauche du code de conduite par courriel à tous les membres du Conseil et à des membres du personnel.

 

Réunion du 23 mars 2015

30   La réunion du 23 mars était une réunion ordinaire du Conseil, qui a commencé à 19 h. L’ordre du jour indiquait que le Conseil examinerait une motion, présentée par la conseillère Huff, au sujet du code de conduite.
 
31   La motion jointe à l’ordre du jour enjoignait au personnel de préparer des options et des recommandations en vue d'adopter un code de conduite comprenant des protocoles de plaintes et de rapports, et de désigner un commissaire à l’intégrité chargé d'apporter des conseils et décisions au sujet du code. La motion disait que le code devrait traiter des « questions d’éthique », comme les conflits d’intérêts, et que le Conseil devrait nommer un comité composé de trois membres du Conseil et de deux résidents pour travailler avec le personnel municipal à l’ébauche de ce code de conduite.
 
32   D’après le compte rendu de la réunion du 23 mars, tous les membres du Conseil étaient présents, de même que plusieurs membres du personnel, dont la secrétaire et l’administratrice en chef.
 
33   En entrevues, nous avons été informés que le conseiller Jackson avait tenté de distribuer des copies de son ébauche du code de conduite lors de cette réunion, mais que le maire avait fait objection, car il n’en avait pas reçu de copie à l’avance et car la question n’était pas inscrite à l’ordre du jour.
 
34   Certaines des personnes que nous avons interviewées nous ont dit que, comme les médias locaux l’avaient signalé, le conseiller Jackson avait dit qu’il avait déjà distribué son ébauche de code de conduite à quatre autres membres du Conseil. Finalement, le Conseil n’a pas examiné l’ébauche du code de conduite lors de cette réunion.
 
35   Le procès-verbal du 23 mars ne fait aucune mention de la tentative faite par le conseiller Jackson pour présenter son ébauche du code de conduite.
 
36   Au point 9 de l’ordre du jour, le Conseil a examiné la motion de la conseillère Huff. Le procès-verbal indique uniquement la motion et si elle a été adoptée, mais n’inclut pas les discussions qui l'ont entourée. Voici ce que déclarait la motion d’origine :

Résolution n° 141-15
ATTENDU QUE l’article 223.2 de la Loi sur les municipalités de l’Ontario autorise les municipalités locales à établir des codes de déontologie pour les membres du Conseil et des conseils locaux désignés par elles;

ET ATTENDU QUE l’article 223.3 de la Loi sur les municipalités de l’Ontario autorise les municipalités à nommer un commissaire à l’intégrité indépendant, chargé de l’application des codes de déontologie et des autres politiques, procédures et règles relatives au comportement éthique des membres du Conseil et des conseils locaux désignés;
     
ET ATTENDU QU’il y va de l’intérêt de la Corporation of the Township of Leeds and the Thousand Islands et de ses citoyens de veiller dûment à la bonne conduite du Conseil et des conseils locaux désignés par lui;

EN CONSÉQUENCE, le Conseil enjoint au personnel de préparer des options et recommandations en vue d'adopter un code de déontologie comprenant des protocoles de plaintes et de rapports, et de désigner un commissaire à l’intégrité chargé d'apporter des conseils et des décisions concernant le code;

ET EN OUTRE que le code porte sur les questions d’éthique, incluant, sans s’y limiter, les conflits d’intérêts non pécuniaires, l’acceptation indue de cadeaux et autres avantages, l’utilisation abusive et la protection inadéquate de renseignements confidentiels, l’utilisation abusive de biens, services et autres ressources municipaux, l’utilisation abusive d’influence, et les comportements déplacés envers des conseillers, des membres du personnel et des membres du public;

ET EN OUTRE que le Conseil nomme un comité du Conseil formé de trois membres du Conseil et de deux résidents, nommés par l’association des contribuables du Canton, chargés de travailler avec le personnel à l’ébauche du code de déontologie;

De plus, le code devrait comprendre une politique de communication incluant l’utilisation des médias sociaux, des courriels et des autres formes de renseignements documentés.

 
37   Lors de la réunion, le Conseil a adopté une résolution présentée par la conseillère Last et appuyée par le conseiller Jackson, pour modifier la motion de la conseillère Huff en éliminant la référence à la nomination d’un commissaire à l’intégrité, ainsi que la référence à la création d’un comité du Conseil chargé de travailler avec le personnel pour élaborer le code de conduite.
 
38   La motion a été adoptée, telle que modifiée.
 
 

Analyse

L’examen de l’ébauche du code de conduite était-il une infraction à la Loi?

39   Il n’y a pas d’interdiction absolue pour les membres du Conseil de partager des renseignements de manière informelle, soit en personne, soit par courriel. Comme je l’ai précisé dans mon rapport de 2014, « Tour de table »[4] :

La Loi de 2001 sur les municipalités n'enjoint pas aux membres d’un conseil municipal, d’un conseil local, ou d’un comité de ne jamais discuter des affaires de la municipalité en dehors d’une réunion officielle. Il est normal que certaines conversations informelles à propos des affaires de la municipalité aient lieu individuellement entre les membres de tels organismes, et comme je l’ai fait remarquer dans En arrière-salle[5] :

Dans une démocratie, il est bon que les responsables gouvernementaux échangent officieusement des renseignements avant de prendre des décisions de politique. Je suis tout à fait d’accord qu’il serait irréaliste de vouloir que les membres d’un conseil ne se parlent jamais en dehors des réunions publiques et qu’une telle attente aurait inutilement un effet d’intimidation.

En revanche, les dirigeants municipaux doivent veiller à ce que les discussions privées informelles ne prennent pas la forme de réunions illégales. Le risque est particulièrement préoccupant quand il y a quorum d’un organisme.

 
40   Des discussions officieuses peuvent bien évidemment avoir lieu personnellement entre les membres du Conseil, avant la prise de décisions de politiques. Les premiers courriels de la conseillère Huff, dans lesquels elle avait correspondu personnellement avec des membres du Conseil et du personnel à propos du code de conduite et du commissaire à l’intégrité, semblent relever de cette catégorie.
 
41   En revanche, les courriels du conseiller Jackson étaient adressés à trois autres membres du Conseil. De plus, le conseiller Jackson a remis une copie papier du code à un autre membre du Conseil, avant la réunion du 23 mars. Lui-même compris, cinq des sept membres du Conseil ont donc été inclus à une série d’échanges sur la question.
 
42   Lors d’une enquête en avril 2008, j’ai cherché à déterminer si une série d’appels téléphoniques individuels entre le maire et des conseillers du Canton de Nipissing pouvaient être considérés comme une « réunion » aux fins des exigences des réunions publiques[6]. En étudiant cette plainte, j’ai conclu que ce n’est pas la forme que prend une réunion qui devrait être déterminante, mais sa teneur :

[U]ne réunion de conseil municipal n’est pas strictement un rassemblement physique de ses membres. Une suite d’appels téléphoniques passés auprès des membres du conseil pour exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou pour faire le travail préparatoire afin d’exercer ce pouvoir ou cette autorité peut constituer une réunion...[7].

43   La technologie utilisée lors d’une série de conversations ne détermine pas s’il y a eu une réunion. Dans mon rapport de juin 2015 sur une autre réunion à huis clos dans le Canton de Leeds et les Mille-Îles, j’ai conclu qu’une série de courriels pouvaient constituer une série de réunions, les conseillers dialoguant par courriel pour exercer l’autorité du Conseil ou pour faire un travail préparatoire dans cet objectif[8].
 
44   Dans ce cas, les communications du conseiller Jackson constituaient clairement une tentative de faire un travail préparatoire en vue d’une décision future du Conseil. Il a distribué des renseignements à quatre autres membres du Conseil, si bien que cinq des sept membres du Conseil ont eu des renseignements sur le code de conduite qui devait faire l’objet d’une décision future du Conseil.
 
45   La situation limite a presque été atteinte. La seule raison pour laquelle elle n’a pas constitué une réunion aux fins de la Loi est que le conseiller Jackson n’a pas réussi à joindre deux des conseillers avec lesquels il avait tenté de communiquer, à savoir les conseillers Lackie et Emmons.
 
46   Si tous les membres du Conseil qui avaient reçu les documents les avaient examinés, ceci aurait pu mener à un échange de renseignements permettant de faire un travail préparatoire à de futures décisions. Dans une telle situation, je n’aurais pas eu d’autre choix que de conclure à une infraction aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi.
 
47   Il faut éviter les communications séquentielles qui ont pour objectif de faire un travail préparatoire à une décision du Conseil, qu’elles se produisent en personne, par courriel ou au téléphone.
 
 

L’examen de l’ébauche du code de conduite était-il une infraction au Règlement de procédure ?

48   La municipalité a mis en place un nouveau Règlement de procédure qui définit ainsi une « réunion » : « Toute réunion ordinaire, extraordinaire ou autre du conseil ou d’un comité, et peut inclure les échanges de courriel adressés à tous les membres du Conseil, comprenant des renseignements factuels importants pour les travaux de la municipalité. » (soulignement ajouté).
 
49   Dans mon examen visant à déterminer si les courriels échangés avant la réunion du 23 mars constituaient une infraction à cette disposition, je souligne qu’il y a deux points importants à considérer pour que les courriels constituent une « réunion » en vertu du Règlement : 1) Il doit y avoir un échange de courriels et 2) les courriels doivent être adressés à tous les membres du Conseil.
 
50   Comme indiqué précédemment, la plupart des courriels n’étaient pas adressés à tous les membres du Conseil dans ce cas. Il y a deux exceptions : le courriel du conseiller Jackson du 17 mars, avec un article en pièce jointe, et son courriel du 23 mars, envoyé durant la réunion du Conseil, avec son ébauche du code de conduite en pièce jointe. Toutefois, mon Bureau n’a reçu aucune preuve permettant de conclure que des membres du Conseil avaient répondu à ces deux courriels et, par conséquent, je ne peux pas en déduire qu’il y a eu un « échange » de courriels aux fins du Règlement de procédure.
 
 

Opinion

51   Mon enquête a conclu que le Conseil du Canton de Leeds et les Mille-Îles n’avait pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités, pas plus que son propre Règlement de procédure, en faisant un travail préparatoire à de futures décisions par le biais d’échanges de courriels avant la réunion du Conseil le 23 mars.
 
52   Par contre, j’ai constaté que les renseignements fournis par courriel et en personne avant cette réunion étaient proches de la limite à ne pas franchir. La seule raison pour laquelle les tentatives effectuées par le conseiller Jackson pour faire le travail préparatoire à une future décision du Conseil ne constituent pas une réunion à huis clos aux fins de la Loi est qu’il n’a pas réussi à discuter de la question avec un quorum du Conseil. Les membres du Conseil devraient veiller à respecter les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi, lors de toutes les communications avec d’autres conseillers, y compris les communications séquentielles.
 
 

Recommandations

53   Je fais les recommandations suivantes pour aider le Conseil du Canton de Leeds et les Mille-Îles à améliorer ses pratiques de réunions publiques :
 

Rapport

54   Le personnel d’OMLET a parlé avec le maire et la secrétaire le 8 juin 2015 pour leur donner un aperçu de ces conclusions et pour offrir à la Municipalité la possibilité de les commenter. Tous les commentaires que nous avons reçus ont été pris en considération pour préparer ce rapport. Le conseiller Jackson n’a pas souhaité examiner les conclusions ni fournir de commentaires.
 
55   Mon rapport devrait être communiqué au Conseil du Canton de Leeds et les Mille-Îles et être mis à la disposition du public au plus vite, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.


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André Marin
Ombudsman de l’Ontario


[1] Le Canton est représenté par six conseillers et le maire, si bien qu’il y a quorum en présence de quatre conseillers.
[2] Ce lien s'ouvre dans un nouvel onglethttp://www.gananoquereporter.com/2015/03/24/tlti-mayor-complains-to-ombudsman-about-possible-secret-meeting-by-his-own-council, 24 mars, 2015.
[3] Mascarin, John, Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletThe Conduct of Municipal Officials – Can Their Behavior be Regulated? Présenté pour la première fois à la conférence The Six-Minute Municipal Lawyer, du Barreau du Haut Canada, le 13 mai 2014, en ligne.
[4] Ombudsman Ontario, Enquête visant à déterminer si des membres du Conseil de la Ville de London ont tenu indûment une réunion à huis clos le 24 juin 2014, au paragraphe 19, en ligne.
[5] Ombudsman de l’Ontario, En arrière-salle : Enquête visant à déterminer si des membres du Conseil de la Ville de London ont tenu indûment une réunion à huis clos le 23 février 2013 (octobre 2013), en ligne.
[6] Ombudsman Ontario, « Enquête sur la réunion spéciale du Conseil du Canton de Nipissing le 25 avril 2008 », en ligne.
[7] Ibid, par. 29-30.
[8] Ombudsman Ontario, « Objet : Le sujet épineux » (juin 2015), en ligne.