Ville du Grand Sudbury

Ville du Grand Sudbury

avril 25, 2008

25 avril, 2008

L’Ombudsman a averti aux conseillers municipaux de Sudbury que leur réunion à huis clos à propos du scandale des billets du concert d’Elton John était à la limite de la légalité.

The Ombudsman warned Sudbury councillors that their closed-door meeting regarding the city’s Elton John concert ticket scandal was close to the legal line. 

L’Ombudsman a averti les conseillers municipaux de Sudbury que leur réunion à huis clos à propos du scandale des billets du concert d’Elton John était à la limite de la légalité.
 

« Porte ouverte sur le scandale des billets
 du concert d’Elton John »
 
 
Enquête sur la réunion à huis clos du conseil municipal du Grand Sudbury
le 20 février 2008

 

André Marin
Ombudsman de l’Ontario
25 avril 2008

Introduction

1       Une nouvelle ère a commencé pour l’Ontario le jour de l’An 2008. Depuis ce jour-là, les citoyens ont le droit de demander une enquête pour savoir si une municipalité a tenu ses réunions à huis clos, contrairement à la règle. En vertu de l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités, les municipalités sont tenues d’ouvrir au public les portes des réunions de leur conseil et de leurs comités, à moins que ces réunions ne relèvent d’exceptions prescrites. La Loi l’impose depuis des années, mais ce n’est que depuis 2008 que le public peut se plaindre et qu’un processus d’enquête a été mis en place.
 
2       Les nouvelles modifications à cette Loi attribuent à mon Bureau le rôle d’enquêteur pour ces plaintes contre toutes les municipalités ontariennes, à moins que ces municipalités n’aient désigné leur propre enquêteur à cet égard. Le 14 novembre 2007, par un vote du conseil, la Ville du Grand Sudbury a décidé de faire de mon Bureau son enquêteur pour les plaintes du public concernant les réunions à huis clos. Actuellement, mon Bureau joue le rôle d’enquêteur pour quelque 200 municipalités de l’Ontario.
 
3       L’obligation légale de tenir des réunions ouvertes au public a pour but de garantir que l’exercice du pouvoir politique se fait au grand jour. Aux États-Unis, où des lois similaires sont couramment en vigueur, ces lois sont appelées sunshine laws.  Cette expression anglaise est tout particulièrement appropriée pour cette plainte sur la réunion à huis clos du conseil, car la plainte résulte du scandale qui a entouré le concert d’Elton John à Sudbury le 2 mars 2008. Après tout, Elton John est l’interprète de la célèbre chanson Don’t Let the Sun Go Down On Me – et la plainte dont il s’agit ici a trait à l’absence de lumière : les conseillers ont fermé les portes et nous ont plongés dans l’obscurité, nous cachant ce qu’ils ont discuté.
 

La plainte et le contexte factuel

4       Sudbury ne fait généralement pas partie de l’itinéraire des tournées des super-vedettes. Mais elle a été choisie comme halte pour un concert d’Elton John, ce qui a créé l’enthousiasme qu’on peut imaginer. L’aréna communautaire de Sudbury allait être pleine à craquer, mais il n’y aurait pas assez de places pour tous les fans. Le 1er février 2008, un peu plus de 6 000 billets de concert ont été mis en vente pour le public. Les gens ont été avisés d’acheter les billets en ligne, au lieu de faire la queue en plein hiver, mais certains ont préféré cette dernière solution – environ 200 personnes ont attendu dehors, dont 150 sont reparties les mains vides. Leur rêve d’acheter des billets s’est effondré non seulement à cause de la rapidité du commerce électronique, mais aussi parce que le promoteur et le gérant de l’aréna avaient mis de côté un nombre considérable de billets. Plus de 200 billets ont été réservés pour le personnel de l’aréna et pour les 13 membres du conseil municipal, les élus municipaux ayant priorité d’achat pour 120 de ces billets.
 
5       Disons bien clairement que ce ne sont pas les politiciens qui se sont arrogé ce privilège. Le promoteur du concert a expliqué à notre équipe d’enquête qu’il est tout à fait courant de réserver des billets pour le personnel de l’aréna et pour les politiciens locaux, tout comme il est habituel d’en mettre de côté pour les représentants des médias et de l’industrie des spectacles, ainsi que pour diverses personnes laissées au choix du promoteur. En ce qui concerne les élus municipaux, le promoteur a indiqué qu’il avait fait les arrangements non pas directement avec eux, mais avec le gérant de l’aréna, qui est un fonctionnaire municipal et qui s’occupe généralement de distribuer les billets. Dans ce cas, c’est un fonctionnaire plus haut placé – l’un des administrateurs généraux de la Ville – qui a coordonné la distribution des billets aux conseillers. Cette mesure inhabituelle a été prise, nous a-t-on dit, en raison de la forte demande anticipée. Toutefois, c’est le maire qui a décidé combien de billets chaque conseiller pourrait acheter – au maximum, huit chacun. Le maire a choisi ce chiffre car il croyait que chaque membre du public aurait droit d’acheter huit billets et parce que Kitchener, une autre ville ontarienne où allait s’arrêter la tournée d’Elton John, avait autorisé chacun de ses conseillers à obtenir ce nombre de billets (dont un gratuit). En fin de compte, cependant, les membres du conseil municipal de Sudbury ont quelque peu dépassé les limites – 120 billets pour 13 conseillers, cela représente 9,23 billets par conseiller, ce qui montre clairement que certains conseillers ont acheté plus que les huit billets autorisés.
 
6       Il faut souligner que ces billets n’étaient pas des dons. Les élus de Sudbury les ont payés de leur poche. Mais ceci ne les a nullement excusés aux yeux du public. Le fait est que des billets ont été accordés aux élus municipaux en raison des fonctions qu’ils occupaient, alors que les membres du public devaient faire la queue sur Internet ou devant l’aréna, et risquaient de repartir bredouilles.
 
7       Il est toujours inquiétant de voir des élus apparemment tirer un profit personnel de leurs fonctions ou sembler faire passer leurs propres intérêts avant celui des citoyens qu’ils représentent. Les conseillers municipaux occupent des postes de confiance. Ils sont élus pour exercer un pouvoir important et les citoyens s’attendent à ce qu’ils défendent l’intérêt du public, et non pas à ce qu’ils profitent de leurs postes. Cette attente ne s’applique pas seulement à des bénéfices évidents, comme les pots-de-vin pour les contrats ou les cadeaux coûteux faits par certains fournisseurs : tout avantage indirect résultant de la fonction d’élu peut donner lieu à des soupçons. La somme, en dollars, peut être minime, mais l’enjeu ne l’est pas. Et c’est pourquoi, quand le maire a confirmé à un journal local – le Sudbury Star – que les conseillers municipaux avaient fait main basse sur des billets de concert, il a fallu « arrêter les presses ». La presse s’est emparée du sujet, qui a alimenté les conversations aux pauses-café. Plus la controverse a pris de l’ampleur, plus le public a été furieux envers les conseillers. Plusieurs d’entre eux nous ont dit qu’ils avaient essuyé un déluge d’appels furibonds, de lettres et de huées à la suite de cette révélation.
 
8       Le 13 février 2008, l’affaire était devenue problématique pour le conseil. Ce soir-là, lors de la réunion du conseil, le maire a demandé la permission de s’adresser au public. Il a présenté ses excuses à propos de cette controverse et il a déclaré que l’achat des billets par les membres du conseil était conforme à une pratique « de longue date », mais il a promis que cette pratique serait soumise à examen et qu’une politique officielle serait adoptée par le conseil.
 
9       Cette promesse n’a pas mis fin à l’histoire. Le 16 février 2008, le Sudbury Star a annoncé que le concert risquait être annulé en raison du scandale des billets. Le promoteur a aussitôt catégoriquement nié cette possibilité, dans un article publié en réponse. Mais quatre jours plus tard, de toute évidence inquiet du tollé général, le promoteur a demandé au gérant de l’aréna de récupérer 60 à 70 billets pour qu’ils puissent être distribués au public par un système de loterie. Le gérant de l’aréna a transmis la requête au bureau du maire. Après avoir parlé de l’affaire avec le promoteur, le maire a décidé de récupérer les billets et a chargé l’administrateur en chef (qui les avait distribués) de s’en occuper. Le maire a ensuite parlé à plusieurs conseillers, individuellement, et il a rencontré jusqu’à six d’entre eux de manière informelle à son bureau. Il leur a dit qu’il rendait ses 11 billets et leur a demandé de rendre une partie des leurs au plus vite.
 
10     Ce revirement allait certainement être embarrassant pour les conseillers qui allaient devoir récupérer des billets auprès des personnes à qui ils les avaient donnés. À cela venaient s’ajouter des questions de logistique : combien de billets chaque conseiller devrait-il rendre? Comment les billets seraient-ils remboursés? Que se passerait-il si les billets avaient été payés par carte de crédit? Et bien d’autres questions. De toute évidence, la requête du maire allait exiger un sérieux travail.
 
11     Le 20 février 2008, les conseillers ont assisté à une réunion inscrite au calendrier du Comité des priorités – appelé « comité de l’ensemble », car il comprend tous les membres du conseil. Comme à l’accoutumée, plusieurs d’entre eux avaient soupé auparavant ensemble au bar-salon du conseil et au moins quelques-uns avaient parlé de l’affaire du concert, se demandant combien de billets pouvaient être récupérés auprès des amis et des familles. Après la réunion du Comité des priorités, 10 conseillers sont passés au bar-salon alors qu’ils se préparaient à partir et la discussion à propos des billets a vivement repris.
 
12     Les conseillers présents étaient : Jacques Barbeau, Claude Berthiaume, Frances Caldarelli, Joe Cimino, Doug Craig, Ron Dupuis, Evelyn Dutrisac, Janet Gasparini, Joscelyne Landry-Altmann et Russ Thompson. Bien que certaines preuves indiquent qu’un onzième conseiller, André Rivest, s’était trouvé très brièvement dans le bar-salon, celui-ci a véhément déclaré qu’il n’avait aucunement pris part à la décision sur les billets, et j’accepte sa version des faits. Le maire, John Rodriguez, n’était pas présent, pas plus que ne l’étaient le conseiller Ted Callaghan alors en vacances et l’administrateur en chef Mark Mieto. Les conseillers municipaux ont demandé au personnel qui attendait pour nettoyer les lieux de partir car, nous a-t-on dit, les conseillers étaient inquiets des récentes fuites d’information aux médias. Ils ont convoqué au bar-salon Catherine Matheson, directrice générale du développement communautaire, pour qu’elle réponde à leurs questions. D’après les entrevues que nous avons faites, la réunion a duré environ 10 minutes et la discussion a porté sur le nombre de billets que chacun des conseillers devait rendre et sur la façon dont pourraient se faire rembourser ceux qui avaient payé les billets par carte de crédit. Mme Matheson a expliqué comment ceci se ferait.
 
13     Les administrateurs de la ville ont ensuite sollicité des avis juridiques et des conseils en matière de communications auprès de fournisseurs externes pour savoir comment traiter les requêtes des médias à propos de l’accès à l’information et comment faire face à l’opinion publique. On nous a informés que cette mesure avait été prise en partie parce que certains membres du personnel étaient absents, et en partie parce que le besoin de conseils d’experts s’était fait sentir. Toujours est-il que la décision était de nature administrative et que le personnel de la ville avait tout à fait le droit d’agir en ce sens.
 
14     En fin de compte, les membres du conseil municipal ont rendu 71 billets. Le promoteur a joint ces billets à d’autres billets qu’il avait réservés et, le 24 février 2008, tous ces billets ont été distribués au public par un système de loterie.
 
15     Mais au lieu de mettre fin à l’affaire, cette mesure a déclenché ce que la presse a qualifié de « scandale des billets ». Des rumeurs ont commencé à circuler dans la communauté à propos de la réunion à huis clos des conseillers, culminant avec une plainte déposée à mon Bureau le 26 février 2008. Après avoir fait des demandes de renseignements préliminaires et après avoir tenté de communiquer avec quelques témoins qui étaient temporairement injoignables, j’ai ouvert une enquête officielle le 26 mars 2008.
 

Le processus d’enquête

16     L’équipe d’enquête composée de quatre membres a interviewé 17 personnes, dont chacun des 13 membres du conseil municipal de la Ville du Grand Sudbury, de même que divers employés municipaux. L’équipe a passé en revue les documents fournis par la municipalité, notamment l’ordre du jour et le procès-verbal des réunions du conseil municipal et du Comité des priorités pour 2008, de même que les courriels, les notes de service et les notes personnelles des conseillers. L’enquête a également compris des recherches juridiques approfondies, entre autres sur la jurisprudence des réunions ouvertes au public en Ontario et dans d’autres instances.
 
17     Avant janvier 2008, les Ontariens qui voulaient contester une réunion municipale à huis clos n’avaient d’autres recours que d’aller au tribunal. Actuellement, ils peuvent porter plainte à mon Bureau ou à l’enquêteur désigné de la municipalité, dans le cadre d’un tout nouveau système d’exécution de la loi par un processus d’enquête. Le processus est si nouveau que cette enquête n’est que la deuxième enquête complète faite par mon Bureau dans ce domaine. De plus, très peu de dirigeants municipaux et de membres du public ont eu l’occasion de se familiariser avec ce processus. Vu les circonstances, j’ai décidé d’inclure à ce rapport une Annexe qui fait une analyse très détaillée des questions juridiques soulevées par les réunions ouvertes au public. J’espère que cette analyse guidera à l’avenir les dirigeants municipaux quant à leurs obligations de tenir des réunions ouvertes au public. 
 

Le test juridique de « réunion »

18     Quand j’enquête sur une plainte à propos d’une réunion municipale à huis clos, je dois considérer si la municipalité a respecté les dispositions de l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités, de même que le règlement de procédure que la municipalité est tenue d’adopter en vertu du paragraphe 238 (2) de cette Loi.
 
19     La Loi donne une liste d’exceptions qui permettent aux municipalités de tenir des réunions à huis clos si elles traitent alors de certains sujets précis, par exemple de questions de personnel ou de litige. Il est clair que les billets du concert pour les conseillers municipaux ne relèvent pas de ces exceptions. La question critique est donc de savoir si, le 20 février 2008, la réunion au bar-salon du conseil municipal de Sudbury était une « réunion » aux termes de la Loi.
 
20     La Loi de 2001 sur les municipalités définit ainsi une réunion : « réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre ». Cette définition, que la Ville du Grand Sudbury a essentiellement adoptée dans son règlement de procédure, n’est pas particulièrement éclairante. En fait, elle tourne furieusement en rond : une réunion est une réunion qui est une réunion.
 
21     Le tout est de savoir ici si ce qui s’est passé au bar-salon du conseil le 20 février 2008 constituait une « réunion » à laquelle s’appliquent les dispositions des réunions ouvertes au public – ou s’il s’agissait d’une discussion informelle qui échappe à la Loi.
 
22     Manifestement, les participants considéraient qu’il ne s’agissait pas d’une « réunion » en vertu de la Loi. L’administrateur en chef nous a déclaré ceci :
 
Personnellement, je ne pense pas du tout qu’il s’agissait d’une réunion. C’était une discussion informelle et un processus normal qui se passe après le conseil quand les gens vont prendre leurs manteaux pour partir. Bon, est-ce qu’une décision a été prise? Non. Est-ce qu’une explication a été donnée à quelques politiciens sur la manière de rendre leurs billets? Oui.
 
23     L’un des conseillers a parlé dans ces termes :
 
La décision [de rendre les billets] n’a pas été consignée, car ce n’était pas le résultat d’un vote. À mon avis, il n’y a jamais eu de décision du conseil. Il ne s’agissait pas de l’argent des contribuables. Il ne s’agissait pas d’une question de politique. Cela n’avait rien à voir avec le conseil, en réalité. Il s’agissait du fait qu’on avait profité d’une pratique de longue date, qui exige maintenant une politique.
 
24     Au risque de paraître théorique, disons que toutes les réunions ne sont pas des « réunions » en vertu de cette Loi. Bien sûr, au sens conversationnel du terme, tout rassemblement de personnes qui tiennent une discussion peut être considéré comme une réunion, mais quelque chose doit s’ajouter à cela pour constituer une « réunion » conformément à la Loi.
 
25     Récemment, la Cour suprême du Canada a noté que l’ensemble des lois sur les réunions publiques en Ontario avait pour objectif « d’accentuer la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement local en garantissant l’exercice transparent et ouvert du pouvoir municipal ». Deux buts importants sont visés : la poursuite de la démocratie et la préservation de l’apparence de l’intégrité dans l’exercice du pouvoir politique. 
 
26     Le pouvoir politique détenu par les conseils et par les comités est avant tout un pouvoir d’élaboration de politiques. Au nom du public, les maires et les conseillers municipaux se prévalent de l’autorité qui leur est déléguée pour adopter des règlements et pour déterminer de vastes questions de politique, dont l’attribution des programmes et des services municipaux. De plus, ils établissent et supervisent les politiques, les pratiques et les programmes administratifs requis pour mettre en œuvre les décisions du conseil.
 
27     Par contre, les conseillers n’ont pas le pouvoir d’administrer directement les affaires de la municipalité. Ce sont les administrateurs et les employés de la municipalité qui veillent à l’application des politiques et des programmes et qui s’acquittent des fonctions assignées par la municipalité. Bien sûr, les politiciens interagissent avec les administrateurs au nom de leurs électeurs, ou pour s’assurer que les politiques existantes sont bien mises en place, mais ils n’exercent pas alors un pouvoir qui exige une loi de type sunshine laws. Ils gèrent des politiques existantes ou prennent part sous d’autres formes à l’administration. Il ne serait ni faisable, ni souhaitable, d’exiger que chaque rassemblement de ce type soit ouvert au public et se fasse avec un préavis.
 
28     Le règlement de procédure du conseil municipal du Grand Sudbury reconnaît ce point et tente de faire la distinction entre le conseil et l’administration, notant à l’Annexe C que « l’une des principales distinctions d’un conseil, par opposition à l’administration, est le mandat qu’a le conseil d’établir les politiques de l’organisme ».
 
29     Considérant les décisions des tribunaux à propos des obligations de réunions ouvertes au public (auxquelles je fais référence en détail à l’Annexe de ce rapport), j’ai conclu que la définition légale de ce qui constitue une « réunion » en vertu de la Loi devrait être interprétée ainsi : Les membres du conseil (ou d’un comité) doivent se rassembler dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil (ou d’un comité), ou dans le but de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.

Quand une réunion n’est-elle pas une « réunion »?

30     Alors, la réunion au bar-salon du conseil de Sudbury était-elle une « réunion » qui aurait dû être ouverte au public, aux termes de la Loi?
 
31     Vu la première partie de la définition ci-dessus, la réponse est oui, les membres du conseil se sont clairement « rassemblés », même s’ils l’ont fait après l’ajournement de la réunion officielle du Comité des priorités. Dix membres d’un organisme politique puissant se sont rassemblés – bien que sans les formalités habituelles d’une réunion officielle du conseil – pour discuter et pour régler des questions de préoccupation commune. Ils ont convoqué la directrice générale. Ils avaient un quorum et pouvaient donc légalement prendre des décisions. C’était une réunion du conseil, un point c’est tout.
 
32     Toutefois – et c’est là que les choses se compliquent – ceci ne veut pas dire forcément que les dispositions de la Loi relatives aux réunions ouvertes au public s’appliquent. En fin de compte, tout dépend de ce que faisait le conseil, et pourquoi. Le « rassemblement » doit avoir pour but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité. Et ici, après avoir examiné toutes les preuves, ma réponse est non, les 10 conseillers ne se sont pas rassemblés dans ce but.
 
33     Ils se sont rassemblés pour déterminer qui devait rendre des billets, et combien, et pour savoir comment procéder. Ils voulaient ainsi sauver la face. Ils ne traitaient pas d’une question de politique faisant appel au pouvoir politique du conseil. Ils parlaient tout simplement du processus à suivre pour rendre les billets. Les conseillers présents n’ont pas délibéré sur la moindre question qui aurait pu mettre en jeu l’exercice de l’autorité politique du conseil. Ils ne se préparaient pas à prendre ultérieurement une décision de politique. Ils voulaient tout simplement déterminer quoi faire avec les billets.
 

Pas une « réunion » mais…

34     Pourtant, il y a un « mais ». Il y avait une question de politique cachée sous la surface. En fait, c’était très précisément le type de question de politique qui allait intéresser le public, et le type de question visée par les textes de loi sur les réunions ouvertes au public – la question étant de savoir si les conseillers devraient avoir priorité sur leurs électeurs pour obtenir des billets. Assurément, quand les prérogatives viennent du budget municipal, la question est débattue en réunion publique, pour de bonnes raisons. Le mois dernier, les médias de Toronto se sont déchaînés à propos de la décision des conseillers de cette ville – prise en public et débattue en public – pour conserver leur privilège d’emprunter gratuitement les taxis et d’avoir des laissez-passer pour les terrains de golf de la ville, le zoo et les transports en commun. Le public a le droit de savoir que ses élus profitent de tels avantages, non seulement parce qu’il y va des fonds publics, mais parce que cet état de faits est indicatif de leur utilisation du pouvoir.
 
35     Heureusement, le scandale des billets du concert d’Elton John à Sudbury n’a pas mis en cause les fonds publics. Mais il a mis en cause des avantages dont les élus ont bénéficié en raison de leurs fonctions. Bien que l’accès privilégié aux billets n’ait jamais été considéré auparavant comme une question relevant du conseil municipal, les retombées du scandale ont tout changé. Le maire a pris la parole lors d’une réunion du conseil pour faire une déclaration publique à propos du scandale. Puis le 2 avril 2008, au Comité des priorités, une nouvelle politique a été proposée et discutée à propos de la vente anticipée et de la distribution des billets pour les événements à l’aréna communautaire de Sudbury. Le personnel a recommandé que les membres du conseil municipal et le personnel de l’aréna de la ville puissent acheter au maximum deux billets avant le début de la vente au public. Mais le conseil a été divisé face à ce système de priorité pour les billets. Lors de cette réunion, le vote a terminé à égalité six à six, et une décision n’a donc pu être prise que le 9 avril 2008 quand le maire a tranché. En fin de compte, le conseil a décidé par sept voix contre six d’adopter une politique qui élimine la « pratique de longue date » qui avait déclenché tous ces problèmes : les conseillers et les employés de la ville ne peuvent plus obtenir à l’avance de billets pour les événements ayant lieu à l’aréna communautaire de Sudbury.
 
36     Soulignons que si les conversations et les discussions entre les conseillers lors de ces 10 minutes cruciales à huis clos, le 20 février 2008, avaient été ne serait-ce que légèrement différentes, l’article 239 serait intervenu. Si les conseillers s’étaient mis d’accord, à titre de politique, pour dire qu’ils méritaient de conserver leur priorité sur le public pour les billets, leur réunion aurait pu être jugée illégale. S’ils avaient parlé de soumettre la question au conseil pour en faire une politique officielle, ou si l’administrateur en chef avait été chargé d’étudier la question pour savoir si cela aurait dû se passer, l’article 239 se serait appliqué.
 
37     Toutefois, d’après leurs preuves, je conclus que les conseillers n’ont pas pris part à ce type de discussions, et donc que leur réunion au bar-salon s’est faite dans le respect de la loi – mais à peine. Cette cause illustre parfaitement le principe selon lequel les réunions ouvertes au public suscitent sa confiance, tandis que les réunions à huis clos engendrent ses soupçons. Les conseillers municipaux, pris dans un scandale alléguant qu’ils avaient profité de leurs fonctions publiques officielles pour passer avant les citoyens qu’ils représentaient, ont attendu que l’auditoire quitte une réunion publique puis ont demandé au personnel de partir et ont fermé les portes pour parler des billets qui avaient déclenché la controverse. Il ne faut pas s’étonner alors que la communauté ait réagi si violemment – et que la méfiance ait conduit au dépôt d’une plainte à mon Bureau.
 
38     Un juge ontarien a fait cette mise en garde lors d’une cause sur une réunion à huis clos : les actes des dirigeants publics « ne doivent pas seulement être parfaitement francs, ils doivent aussi paraître parfaitement francs ». Ce qui s’est passé le 20 février 2008 ne paraissait pas parfaitement franc. La seule chose qui ait permis aux actes du conseil de ne pas être répréhensibles, c’est que la réunion n’a pas fait appel à l’exercice du pouvoir municipal.
 
39     Si le conseil municipal de Sudbury se tire légalement d’affaire ici, ce n’est pas parce qu’il a agi sagement, ni parce qu’il a respecté le principe crucial d’agir parfaitement au-dessus de tout soupçon. Il se tire d’affaire pour des raisons qui trouvent faveur auprès des avocats : contrairement à tout bon sens, il arrive qu’une réunion ne soit pas une « réunion ».
 

Opinion

40     Ce n’est pas une affaire de légitimation. C’est une affaire dans laquelle les conseillers devraient réfléchir à leurs actes du point de vue du simple citoyen, et se demander si, aux prises avec une telle controverse, ils auraient dû fermer la porte.
 
41     Il ne m’appartient pas de dire s’il est équitable, raisonnable ou même sage que les conseillers aient des privilèges par rapport à leurs électeurs, en raison de leurs fonctions. Les protestations du public ont ici admirablement rempli ce rôle. Mais il me revient de commenter la question des réunions à huis clos des dirigeants municipaux et, sur ce point, je suis d’accord avec le juge ontarien qui a fait cette remarque il y a quelques années : « Étant donné l’interdiction énoncée dans la Loi sur les municipalités, [tenir des réunions à huis clos] est une pratique fort dangereuse. » En d’autres mots, même quand il s’agit de questions qui ne relèvent pas officiellement des dispositions de l’article 239, les politiciens locaux devraient longuement réfléchir avant de fermer les portes et de jeter l’ombre sur leurs discussions.
 
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André Marin
Ombudsman de l’Ontario
 

Annexe : Analyse juridique

L’importance des réunions ouvertes au public

42     Comme indiqué dans le rapport ci-joint, l’Ontario n’a mis en place un système de plaintes publiques sur les réunions municipales à huis clos que depuis quelques mois. Cependant, la loi stipulant que les réunions doivent être ouvertes au public est en vigueur depuis les années 1990. Elle a fait l’objet de nombreuses décisions judiciaires et de diverses propositions de modifications. Pour forger une voie d’application de cette loi par le processus d’enquête, il est bon de faire un examen et une analyse approfondis de la jurisprudence pertinente – aussi bien en Ontario que dans les autres instances qui ont amplement testé les lois appelées sunshine laws. J’espère que cette analyse contribuera à guider les dirigeants municipaux et leurs conseillers juridiques à l’avenir, au sujet des réunions à huis clos.
 
43     Dans la cause London (City) v RSJ Holdings Inc.[1], la Cour suprême du Canada a décrit comment l’incitation à entreprendre un premier ensemble de réformes sur les réunions ouvertes en Ontario dans les années 1990 est née du désir de « favoriser… les valeurs démocratiques et répondre… à la demande du public pour une responsabilisation accrue du gouvernement municipal »[2]. Comme l’a dit cette Cour, les réunions ouvertes au public sont essentielles à une « solide légitimité démocratique »[3]. En effet, pour être forte, une démocratie requiert plus que le droit de vote du public lors d’élections périodiques. Le public doit avoir connaissance des actes de ses élus pour pouvoir voter intelligemment et il doit pouvoir faire un apport continu aux décisions politiques qui prennent forme[4]. Fermer les portes asphyxie le processus.
 
44     Dans cette même cause, la Cour suprême du Canada a aussi déclaré que la Loi de 2001 sur les municipalités avait un rôle additionnel à jouer pour stimuler la confiance du public. La Cour a noté que l’article 239 « avait pour objectif d’intensifier la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement local en assurant l’ouverture et la transparence de l’exercice du pouvoir municipal ». En d’autres termes, les réunions ouvertes peuvent accentuer la confiance du public, tandis que les réunions à huis clos produisent l’effet contraire. Ou encore, comme un juge l’a dit de manière si colorée en Floride en 1969 : « Des termes comme… réunions secrètes, dossiers clos, réunions directives et séances d’étude sont devenus synonymes de ‘finasseries’ dans l’esprit des gens qui ont le sens de l’intérêt public ». Des États comme la Floride ont adopté les sunshine laws, a-t-il ajouté, « pour préserver la confiance du public dans les organismes gouvernementaux »[5].
 

Les réunions ouvertes au public et l’Ombudsman

45     En 2007, la Loi de 2001 sur les municipalités, a été modifiée pour permettre à l’Ombudsman d’enquêter à la suite de plaintes sur les réunions à huis clos. C’était une sage mesure. Comme le montrent de nombreuses causes juridiques que je discute ici, les particuliers ou les organisations avaient tendance à aller en justice pour argumenter que des règlements municipaux auxquels ils s’opposaient étaient « illégaux », car ils avaient été adoptés contrairement à l’obligation de tenir des réunions ouvertes au public en vertu de l’article 239 de la Loi. Faire appel à l’Ombudsman pour porter plainte est un processus d’accès aisé pour les citoyens qui n’ont peut-être pas un intérêt financier ou personnel dans la question, mais qui savent l’importance du principe de réunions ouvertes pour la démocratie. Recourir à l’Ombudsman est un moyen efficace, peu onéreux, de défendre les principes démocratiques avancés par un gouvernement ouvert.
 
46     Malheureusement, l’Ombudsman de l’Ontario n’a pour mandat d’accepter une plainte à ce sujet que si la municipalité n’a pas nommé son propre « enquêteur » en vertu de l’article 239.2 (1) de la Loi de 2001 sur les municipalités. En novembre 2006, alors que les modifications à cette Loi (sous la forme du Projet de loi 130, qui est devenu la Loi de 2006 modifiant diverses lois en ce qui concerne les municipalités) faisaient encore l’objet d’un examen au Comité permanent des affaires gouvernementales, j’ai comparu devant ce Comité et je lui ai présenté un exposé écrit de position expliquant pourquoi cette idée était néfaste. Les municipalités qui optent pour cette solution doivent payer leur enquêteur à partir de leur propre budget. Chose plus importante encore pour l’intérêt public, cette Loi ne garantit pas adéquatement que les enquêteurs auront l’autonomie ou le pouvoir d’enquête dont jouit mon Bureau. Il y a donc toute raison de croire que des enquêteurs nommés à l’interne seront mal préparés à protéger efficacement les principes importants qui sont en jeu.
 
47     Le champ de compétence de l’Ombudsman dans ce contexte est unique en ce sens que le mandat de mon Bureau ne s’étend pas, comme il le fait d’ordinaire, à l’évaluation plus générale des questions d’équité fondamentale et de raisonnabilité. J’ai uniquement le pouvoir d’enquêter « sur la question de savoir si une municipalité ou un conseil local s’est conformé à l’article 239 ou à un règlement de procédure adopté en application du paragraphe 238 (2) à l’égard d’une réunion ou d’une partie de réunion qui s’est tenue à huis clos ». Ce sont là, en fin de compte, des questions juridiques qui exigent une interprétation correcte des dispositions de la Loi de 2001 sur les municipalités et du règlement de procédure de la municipalité en question.
 
48     Avant la promulgation d’une loi spécifique, seul le processus politique pouvait forcer les portes des réunions de gouvernements locaux en Ontario : « Le public n’avait aucun droit d’accès aux délibérations du conseil ou de ses comités, qui pouvaient librement se réunir à huis clos »[6]. Les conséquences de cette liberté accordée aux dirigeants locaux, dont beaucoup attachaient tout naturellement plus de prix à leur survie politique qu’à l’ouverture, à la transparence et à la responsabilisation, étaient prévisibles. Le Rapport du Comité de travail provincial-municipal sur les réunions ouvertes et sur l’accès à l’information, publié en 1984, concluait ceci : « Certains conseils municipaux tiennent de longues réunions de comités et réunions spéciales, à huis clos, pour discuter les questions à débattre, puis ratifient leur décision lors d’une réunion plénière du conseil, en quelques minutes, avec un minimum de discussion »[7]. À la suite de ce rapport et d’autres études corroborantes[8], la Province a adopté la Loi de 1994 modifiant diverses lois en ce qui concerne la planification et les municipalités, L.O. 1994, chap. 23, avec les dispositions sur les réunions ouvertes au public qui se trouvent maintenant à l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités.
 
49     L’importance maintenant accordée à la loi sur les réunions ouvertes ressort clairement de la structure de l’article 239. Cet article déclare que, sauf dispositions contraires, « les réunions sont ouvertes au public ». Comme la Cour suprême du Canada l’a souligné, cette disposition « montre que, dans la conduite normale des affaires d’un gouvernement municipal, les réunions seront transparentes et accessibles au public »[9]. Par contre, huit des neuf exceptions à la règle sont permissives : même si un conseil ou un comité municipal peut légalement fermer ses portes, le Gouvernement de l’Ontario lui laisse la liberté de ne pas le faire, dans l’intérêt de la transparence et de la responsabilisation. La Loi affirme fortement le principe des réunions ouvertes.
 
50     Cette puissante défense juridique des réunions ouvertes a mené à deux règles importantes quant à la manière d’aborder les plaintes sur les réunions ouvertes au public. Premièrement, « les textes de loi sur les réunions ouvertes au public sont appliqués dans l’intérêt du public et doivent être interprétés le plus favorablement possible en faveur du public »[10]. Les dispositions applicables des textes de loi ne devraient pas être lues, comprises ou appliquées de manière à restreindre ou atténuer l’obligation de tenir des réunions publiques. Elles devraient être interprétées et appliquées de manière à ce que les réunions ouvertes constituent la norme, et non pas l’exception, afin que les exceptions à la règle soient circonscrites. Comme l’a fait observer la Cour d’appel de l’Ontario, « l’objectif législatif clair qui sous-tend l’article 239 est de maximiser la transparence de la gouvernance municipale autant que possible eu égard aux circonstances »[11].
 
51     Deuxièmement, quand une plainte est déposée à propos d’une réunion ouverte au public, il appartient aux politiciens de donner la preuve qu’ils n’ont pas manqué à leur obligation d’origine législative. Dans la cause Southam Inc., Eade and Aubry v. Council of the Corp. of the City of Ottawa et al., le tribunal a maintenu qu’il appartient aux élus de faire des divulgations suffisantes à propos de ce qui s’est passé à huis clos pour prouver qu’ils ont respecté leur obligation[12]. La raison en est évidente. Si les portes sont fermées, seuls les participants savent si ce qui s’est passé constitue une « réunion » aux termes de la loi, ou relève d’une exception. Si les participants n’expliquent pas pourquoi les portes étaient fermées, de sorte à prouver qu’ils ont respecté la loi, il en résultera probablement un manquement à l’obligation d’ouvrir la réunion au public.
 
52     En fin de compte, pour déterminer si les dispositions relatives aux réunions ouvertes au public ont été respectées, je ne m’en remets pas à mon impression de ce qui est raisonnable. La question est juridique; elle repose sur l’interprétation de la Loi de 2001 sur les municipalités et du règlement de procédure applicable.
 

Déterminer s’il y a infraction à la Loi : Définir « réunion »

Quelles réunions peuvent se tenir à huis clos?

 
53     Les municipalités peuvent invoquer l’article 239 (2) pour tenir des réunions à huis clos qui portent sur la sécurité des biens de la municipalité (alinéa 239 (2) a)), des renseignements privés concernant une personne qui peut être identifiée (alinéa 239 (2) b)), l’acquisition ou la disposition projetée ou en cours d’un bien-fonds (alinéa 239 (2) c)), les relations de travail ou les négociations avec les employés (alinéa 239 (2) d)), les litiges actuels ou éventuels (alinéa 239 (2) e)), les conseils qui sont protégés par le conseil professionnel de l’avocat (alinéa 239 (2) f)), ou une question à l’égard de laquelle une autre entité peut tenir une réunion à huis clos en vertu d’une autre loi (alinéa 239 (2) g)). Les séances « d’éducation ou de formation » peuvent également être exemptées en vertu de la nouvelle disposition à l’article 239 (3.1). Toutefois, les municipalités peuvent décider d’ouvrir leurs réunions au public concernant ces sujets. Les seules circonstances dans lesquelles une réunion à huis clos est requise se rapportent à l’étude d’une demande en vertu de la Loi sur l’accès à l’information municipale et à la protection de la vie privée par le conseil municipal, agissant comme « personne responsable d’une institution ».

Qu’est-ce qu’une « réunion »?

54     La définition actuelle de « réunion » à l’article 238 (1) de la Loi de 2001 sur les municipalités est pratiquement inutile car elle tourne complètement en rond. Comme l’a fait remarquer un juge, elle ne permet guère de « faire avancer les choses » pour savoir si un rassemblement tombe sous le coup de la loi sur les réunions ouvertes[13]. Elle indique simplement qu’une « réunion » désigne toute réunion « ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre ». Elle n’offre aucun critère de prise de décision. Sous le couvert d’une définition de « réunion », elle évite en réalité de nous dire ce qu’est une « réunion », se contentant d’indiquer quelles réunions sont couvertes par elle.
 
55     Quand la Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée a rendu public son rapport en 2003, Making Municipal Government More Accountable: The Need for an Open Meetings Law in Ontario, elle a parlé de la nécessité d’une définition claire, précise et pratique de « réunion ». Elle a déclaré que la définition alors existante (presque identique[14]) était insuffisante et imprécise[15]. Le 13 octobre 2004, le Projet de loi d’initiative parlementaire 123, Loi de 2004 sur la transparence des questions d’intérêt public, a proposé une définition en trois parties qui a été appuyée par la Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée. Voici l’extrait :
(1) Pour l'application de la présente loi, une réunion d'un organisme public désigné a lieu si les conditions suivantes sont réunies :
 
1.     L'ensemble des membres de l'organisme ou un nombre précisé de ceux-ci, comme dans le cas d'une réunion d'un comité ou d'une autre division désignée de l'organisme, ont le droit d'assister à la réunion.
2.     L'objet de la réunion est de délibérer d'une question ou de faire toute chose qui relève de la compétence ou du mandat de l'organisme, du comité ou de la division.
3.     Le nombre de membres présents constitue le quorum ou, si les règles ou le mandat de l'organisme, du comité ou de la division n'exigent pas de quorum, la majorité.
(2) Une réunion s'entend notamment d'une réunion électronique ou téléphonique à laquelle s'appliquent les conditions visées au paragraphe (1).[16]

56     Regrettablement, quand le Projet de loi 130, Loi de 2006 modifiant des lois concernant les municipalités, a été adopté, modifiant la Loi de 2001 sur les municipalités, il n’a pas intégré ces suggestions, conservant ainsi la notion circulaire qu’une « réunion est une réunion »[17].
 
57     L’échec au niveau d’une définition précise ne signifie pas qu’un organisme législatif a abdiqué son rôle, les tribunaux étant libres de décider. La plupart du temps, aucune définition précise n’est donnée par désir de ne pas restreindre indûment l’exécution de la loi. C’est ainsi que la Cour suprême du Canada a vu les choses dans la cause London (City) v RSJ Holdings Inc., quand elle a déclaré (à propos de la définition antérieure à 2007) que « les mots ‘comité’ et ‘réunion’ sont définis d’une façon générale à l’article 238 (1) de la Loi de 2001 sur les municipalités »[18]. Étant donné que la définition actuelle est essentiellement la même que celle dont disposait la Cour, la cause London (City) v RSJ Holdings Inc. donne clairement à ceux qui appliquent cette disposition le mandat d’interpréter le mot « réunion » au sens large.
 
58     Cependant, il ne faut pas en conclure que « réunion » doit prendre le sens le plus large possible sur le plan linguistique. Ce mot doit être interprété selon l’approche requise pour toutes les dispositions législatives en accord avec la norme Bell ExpressVu de la Cour suprême du Canada : « Il n’y a qu’un principe ou qu’une approche, à savoir que les termes d’une loi doivent être lus dans tout leur contexte, et dans leur sens grammatical et ordinaire, en harmonie avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du Parlement »[19]. Il faut donc comprendre le mot « réunion » non seulement dans son sens ordinaire, mais aussi en fonction du contexte où il est utilisé et à la lumière des exigences de la loi sur les réunions ouvertes au public. C’est pourquoi une réunion n’est pas toujours une « réunion » au sens de la loi.
 
59     Cette règle universelle d’interprétation n’a pas encore mené à une définition générique. Certes, les juges ont offert diverses descriptions indiquant quand un « rassemblement » constitue une « réunion », mais les descriptions proposées tendaient à se rapporter aux faits présentés au tribunal. En regroupant ces définitions à la lumière de l’objectif de la loi, une définition équitable couvrant les différents secteurs de pouvoir serait la suivante :
Pour qu’une réunion ait lieu, les membres du conseil ou d’un comité doivent se rassembler dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou du comité, ou dans le but de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.

60     Cette définition comporte essentiellement deux composantes : ce doit être une réunion du conseil ou d’un comité, et l’objectif doit être d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou du comité, ou de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.
 

Qu’est-ce qui constitue une « réunion »?

61     Comme indiqué, en suivant les principes ordinaires de l’interprétation, le terme « réunion » doit être compris dans le contexte où il est utilisé. À première vue, la disposition pertinente, soit l’article 239 (1), est sans limite. Elle déclare que :
 
(1) Sauf disposition contraire du présent article, les réunions sont ouvertes au public.
 
62     Le terme « réunion » est défini par la loi, mais d’une manière qui impose des limites quant aux réunions tenues par qui; la définition se cantonne aux réunions du « conseil municipal », d’un « conseil local » ou « d’un comité de l’un ou de l’autre ».
 
63     Il existe des cas où un conseil ou un comité se rassemble de toute évidence pour exercer ses fonctions en tant que tel. D’habitude, ceci se voit aux formalités qui entourent l’événement, à savoir s’il s’agissait d’une réunion ordinaire inscrite au calendrier, ou si des actes courants des réunions de cet organisme ont eu lieu, par exemple chanter Ô Canada, dresser un procès-verbal ou nommer un président. Dans la cause Southam Inc. v. Ottawa Council, concluant qu’une réunion du conseil s’était tenue, le tribunal a noté que les conseillers s’étaient rassemblés « pour discuter [de questions] de manière structurée »[20]. De même, dans la cause City of Yellowknife Property Owners Assn. v. Yellowknife (City) [21], la décision affirmant que des « séances d’information » hebdomadaires tenues par le conseil étaient assujetties à la loi sur les réunions ouvertes résultait en partie du fait qu’il y avait eu un ordre du jour, que quelqu’un avait fait fonction de président, qu’un procès-verbal avait été dressé, qu’il y avait eu un vote d’essai et des votes à mains levées. Les réunions s’étaient déroulées conformément aux habitudes de l’organisme agissant en tant que tel, ce qui a facilité la conclusion disant que ces « réunions » tombaient sous le coup de la loi sur les réunions ouvertes.
 
64     Dans Hamilton-Wentworth, pour conclure qu’il s’agissait d’une réunion du conseil municipal, le juge Grange s’est appuyé sur le fait que les membres du conseil avaient été convoqués officiellement. Il a souligné que « quand tous les membres [d’un comité] sont convoqués à une réunion ordinairement prévue et qu’ils tentent alors de procéder à huis clos, ils contrecarrent l’intention et l’objectif des [règles des réunions secrètes] »[22]. C’est dans ce contexte que le juge Grange a suggéré qu’une réunion est « un rassemblement auquel tous [les membres du comité] sont invités »[23].
 
65     Mais pour appliquer efficacement la loi, la formalité d’une invitation ne peut pas être une condition requise. En effet, ceci exclurait les rassemblements impromptus de l’organisme en question, par exemple une décision spontanée de traiter de questions non inscrites à un ordre du jour officiel, une fois que le public est parti. Le problème que posait l’insistance du juge Grange sur la formalité de l’invitation a été reconnu par la Cour divisionnaire dans la cause Southam Inc. v. Ottawa Council[24]. La définition offerte alors par la majorité de la Cour indiquait qu’une réunion pouvait se tenir en l’absence d’une requête, les conseillers ou les membres du comité pouvant y prendre part sans convocation[25]. Comme la Cour l’a précisé clairement, « la question n’est pas de savoir si… les formalités d’une réunion officielle du conseil sont observées »[26].
 
66     La raison principale pour laquelle une réunion doit être « une réunion du conseil ou d’un comité » pour se qualifier est peut-être rattachée aux objectifs des dispositions sur les réunions ouvertes au public que je vais discuter ci-après. Ces dispositions ont trait à l’exercice du pouvoir politique. C’est pourquoi de nombreuses instances aux États-Unis font ce qu’a tenté de faire le Projet de loi d’initiative parlementaire 123 en Ontario et étudient la question en se demandant quand l’organisme aurait le pouvoir d’agir dans sa capacité d’organisme, ou de quasi organisme. Elles imposent donc un quorum : étant donné qu’un organisme ne peut pas agir sans quorum, il ne peut pas légalement tenir une « réunion » à moins qu’il n’ait un quorum.
 
67     En général, cette approche me convient. Mais une mise en garde s’impose. Même s’il n’y a pas de quorum, les membres qui sont présents peuvent commencer le travail préparatoire nécessaire pour exercer le pouvoir de cet organisme une fois qu’un nombre suffisant d’entre eux seront là. Dans ce cas, une « réunion » aura eu lieu. De même, il y aura « réunion » si un organisme procède à une série de réunions en petits groupes, où les affaires de l’organisme sont menées en secret.
 
68     En résumé, une réunion ne relève de l’article 239 (1) que s’il s’agit d’une réunion d’un conseil ou d’un comité. Si l’assemblée se conduit d’une manière structurée similaire à celle adoptée pour ses réunions habituelles, alors l’organisme tient une réunion. Cependant, même en l’absence des formalités officielles d’une réunion, quand un quorum du conseil ou du comité se réunit, l’assemblée constitue une « réunion ». Et même en l’absence de quorum, si les membres se réunissent en espérant qu’il y aura quorum ou participent à une série de réunions afin d’entreprendre le travail du conseil ou du comité, la première exigence sera probablement remplie – le résultat étant qu’il y aura « réunion ». Le fait qu’une réunion doit être ouverte au public ou non, conformément à l’article 239 (1), dépend finalement de son objectif.
 

Quel était l’objectif de la réunion?

69     Comme indiqué, pour qu’il y ait « réunion » conformément à l’article 239 (1), la réunion doit avoir pour objectif d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou du comité, ou d’effectuer le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité. Fondamentalement, la loi sur les réunions ouvertes au public vise deux objectifs – la poursuite de la démocratie et la préservation de l’apparence de l’intégrité dans l’exercice du pouvoir politique.
 
70     Dans la cause London (City) v RSJ Holdings Inc.[27], la Cour suprême du Canada a fait remarquer que : « la légitimité démocratique des décisions municipales ne résulte pas uniquement d’élections périodiques, mais aussi d’un processus décisionnel transparent, accessible au public, prescrit par la loi »[28].
 
71     Pour mettre les choses en perspective, disons que les garanties de réunions ouvertes ont les mêmes fonctions que les lois sur l’accès à l’information, le « principe d’audiences publiques » (qui permet au public d’assister à ce qui se passe aux tribunaux) et la liberté de la presse protégée par la Constitution. Ensemble, ces mécanismes garantissent que le public (dont le gouvernement fait partie), pour lequel le pouvoir doit être exercé et des décisions d’intérêt supérieur doivent être prises, dispose « des moyens d’éliminer les défauts d’un gouvernement pernicieux », comme l’a dit le philosophe politique du 19e siècle James Mill. Les « moyens » auxquels James Mill faisait allusion étaient les moyens d’accès à l’information – information qui permet au public d’exprimer son mécontentement et de contester une « mauvaise gouvernance ». James Mill réagissait alors au fait parfaitement connu que la mauvaise gestion, la paresse et même la malhonnêteté peuvent prospérer à huis clos, mais ne peuvent survivre à la lumière purificatrice du jour dans une démocratie. Un juge du Minnesota a fait écho à ces mots quand il a décrit la loi sur les réunions ouvertes de son État : la loi existe, a-t-il dit, « pour prohiber les mesures d’action lors d’une réunion secrète où il est impossible pour le public intéressé de s’informer pleinement des décisions du conseil ou de détecter des influences indues »[29]. Ou encore, pour citer un auteur américain, l’ouverture mène « à de meilleurs programmes gouvernementaux, à une meilleure gouvernance, ainsi qu’à une forme de gouvernement plus réceptive à l’intérêt public et moins sujette à la corruption »[30].
 
72     Les lois sur les réunions ouvertes au public ont une autre fonction importante. Les réunions publiques intensifient la confiance publique. Comme indiqué précédemment, dans la cause London (City) v. RSJ Holdings Inc., la Cour suprême du Canada a déclaré que la disposition sur les réunions ouvertes au public énoncée à l’article 239 de la Loi de 2001 sur les municipalités « avait pour objectif d’intensifier la confiance du public dans l’intégrité du gouvernement local en assurant l’ouverture et la transparence de l’exercice du pouvoir municipal »[31].
73     Étant donné que la disposition sur les réunions ouvertes au public a pour objectif de contrôler l’utilisation du pouvoir par les dirigeants élus, toute définition de « réunion » devrait être assez générale pour inclure l’exercice de ce pouvoir, mais suffisamment restreinte pour exclure l’exercice inapproprié de ce pouvoir. L’importance que revêt l’objectif d’une réunion ressort clairement de deux causes canadiennes. Dans Southam Inc. v. Ottawa Council, la cour a donné une définition plus formelle à ses fins en disant « en d’autres termes, le public est-il privé de la possibilité d’observer un élément essentiel du processus de décision? ». Et dans Niagara-on-the-Lake Conservancy Society v. Niagara-on-the-Lake (Town)[32], un juge de l’Ontario a conclu qu’il n’y avait pas eu infraction à la disposition sur les réunions ouvertes en soulignant que rien ne suggérait que « quiconque avait appuyé la décision ait eu un motif répréhensible ou un conflit d’intérêt »[33]. Essentiellement, aux yeux du juge, cette cause ne donnait aucune raison de s’inquiéter quant à l’apparence de l’intégrité dans l’exercice du pouvoir politique.
 
74     Un examen des opinions judiciaires sur la manière de déterminer si un rassemblement constitue une « réunion » révèle trois types d’approche. Il y a les causes où l’on se demande a) si l’organisme prend des décisions; b) si l’organisme en question agit dans son champ de compétence; et c) si l’organisme établit des politiques.


L’organisme prend-il des décisions?

75     Les conseils et les comités sont des organismes de prise de décision, et c’est de là que vient leur pouvoir. C’est pourquoi, si les personnes qui se sont rassemblées ont pris des décisions en tant qu’organisme exerçant ce pouvoir, une « réunion » a évidemment eu lieu. Dans Southam Inc. v. Ottawa Council, le tribunal a maintenu que le fait suivant avait contribué à conclure qu’une « réunion » avait eu lieu, même si le conseil affirmait qu’il était simplement en « retraite »[34] : le conseil avait « décidé d’une mesure d’action » pour nommer un comité chargé d’enquêter et de faire rapport sur des questions de paiement aux dirigeants de comité.
 
76     Malheureusement, certains font le lien entre l’application complète ou partielle des dispositions sur les réunions ouvertes et la prise de décision. Cette approche résulte d’une décision prise dans une cause en Ontario, Vanderkloet et al. v Leeds & Grenville County Board of Education[35]. Dans cette cause, la Cour d’appel de l’Ontario devait déterminer si un conseil scolaire avait manqué à ses obligations d’équité de procédure en droit administratif. La Cour a finalement déclaré que le conseil scolaire n’avait pas violé les normes du droit administratif quand il avait tenu une réunion à huis clos avant une réunion du conseil municipal « ouverte au public » (sans préavis) durant laquelle un vote avait eu lieu. Un élément crucial de cette décision était que le conseil scolaire avait rouvert la question, à la suite d’une objection, et avait tenu une réunion plénière avec préavis durant laquelle la décision première avait été confirmée, avec raison. En d’autres termes, le fait qu’aucune décision finale n’ait été prise durant les premières séances et le fait que le résultat final ait été une décision intègre prise lors d’une réunion publique avaient satisfait les exigences d’équité de procédure.
 
77     La transférabilité de l’approche Vanderkloet aux causes sur les réunions ouvertes peut être mise en doute. Le tribunal ne devait pas alors s’occuper d’une disposition législative exigeant des réunions ouvertes. De plus, l’issue était différente. Le tribunal ne devait pas se demander si le principe des réunions ouvertes avait été respecté; il devait se poser une question plus générale, à savoir si le fait de ne pas avoir tenu une réunion ouverte en premier lieu nuisait à ce point à l’équité du processus que la décision du conseil scolaire devait être révoquée. Cependant, l’influence de l’approche Vanderkloet se fait sentir sur les causes de réunions ouvertes. Dans 3714683 Canada Inc. v. Parry Sound (Town)[36] par exemple, un promoteur qui cherchait à obtenir un changement de zonage pour faciliter un projet d’aménagement a rencontré le conseil à huis clos. Le tribunal a maintenu que cette réunion ne constituait pas un enfreint aux dispositions sur les réunions ouvertes car il y avait simplement eu « échange d’information » et car aucune décision n’avait été prise à propos des changements de zonage proposés. Aucune réunion n’avait donc eu lieu[37].
 
78     La cause Parry Sound est un exemple clair des raisons pour lesquelles une prise de décision n’est pas toujours la preuve de la tenue d’une « réunion ». Précisons que dans la cause Parry Sound, certains membres du public étaient opposés à la requête du promoteur. Autoriser le promoteur à participer à une « séance secrète d’information » avec le conseil, avant la réunion publique, laissait le public dans l’ignorance de ce qui s’était passé à huis clos et de l’influence qu’avait alors exercée le promoteur. La réunion secrète n’avait fait qu’affaiblir l’apparence de l’intégrité dans l’exercice du pouvoir politique que les dispositions sur les réunions ouvertes sont censées garantir. Précisons bien qu’alors les conseillers n’ont pas rencontré, en tant que particuliers, ce promoteur en tant qu’électeur. Il s’agissait d’une réunion d’un organisme démocratique et délibératif, le conseil municipal, avec un promoteur qui avait un intérêt dans la question soumise à considération et qui donnait de l’information à propos d’une question sur laquelle le conseil devrait décider. À cet égard, la décision affirmant qu’il n’y avait pas eu de réunion n’est pas persuasive.
 
79     Pour être juste envers le tribunal qui a décidé de la cause Parry Sound, précisons qu’il a fait la distinction avec un autre cas, Aitken v Lambton Kent District School Board [38], car les réunions dont il était question dans cette cause avaient « fait progresser substantiellement la cause », si bien que « le cœur de la question » avait été décidé à huis clos[39]. Cette norme est similaire à celle adoptée dans la cause Southam Inc. v. Ottawa Council[40]. Le tribunal a déterminé alors qu’une « réunion » peut avoir lieu même si aucune décision n’est prise – si des questions qui exigent une délibération et une décision « progressent substantiellement ». Cette définition est en accord avec celle utilisée par de nombreuses instances américaines, où le terme « réunion » comprend les délibérations d’un organisme public qui mènent à une décision, même en l’absence de mesures d’action officielles[41].
 
80     À mon avis, même cette approche – exigeant la preuve que les questions « ont progressé substantiellement » ou que les délibérations ont mené à une décision – ne saisit pas pleinement l’objectif de la loi. Ironiquement, le jugement dissident du juge Lacourcière dans Hamilton-Wentworth peut servir de guide : le juge a alors considéré le résultat de la réunion, et non son objectif. Il s’est référé avec approbation à la définition du Black’s Law Dictionary, qui définit « réunion » comme « un rassemblement de personnes… dans l’objectif de discuter et d’agir à propos d’une question ou de questions d’intérêt commun pour elles »[42]. Je conclus d’après cette déclaration qu’une réunion ne cesse pas d’être une « réunion » si les parties en présence ne peuvent pas parvenir à un consensus ou faire de progrès. Ce qui compte, c’est que les parties se sont réunies dans un but qui met en jeu le processus démocratique, en faisant un travail préparatoire à l’exercice éventuel de leur pouvoir politique.
 
81     Toutefois, je ne crois pas qu’une « réunion » se tienne uniquement si les objectifs du rassemblement sont « de discuter et d’agir » à propos d’une question. L’un ou l’autre suffit. L’approche implicite dans la décision rendue à la majorité dans Hamilton-Wentworth (et expressément suivie dans la cause St. Cloud Newspapers devant la Cour suprême du Minnesota) me semble fondée en droit. Dans cette cause, le tribunal a maintenu que la loi sur les réunions ouvertes avait pour intention de s’appliquer à toutes les étapes du processus décisionnel, y compris aux étapes d’étude et de discussion collectives, même si le « rassemblement » n’avait pas pour but d’agir à propos d’une question – étant donné que cette action est prévue ultérieurement[43]. Quand des renseignements substantiels sont donnés, non pas pour les objectifs généraux d’éducation et de formation visés par la nouvelle exception à l’article 239 (3.1) de la Loi de 2001 sur les municipalités, mais en tant qu’éléments spécifiques à une prise de décision en attente ou en suspens, la disposition sur les réunions ouvertes au public devrait s’appliquer.
 
82     À première vue, cette approche peut sembler contraire à l’ensemble de lois qui permettent aux conseillers et aux membres des comités d’obtenir de l’information ou de participer à des discussions informelles sans tout le tam-tam qui entoure la loi sur les réunions ouvertes. Le dictum le plus souvent cité pour appuyer l’exemption des simples discussions est le commentaire fait par le juge Dubin dans la cause de droit administratif Vanderkloet : « Je ne crois pas que la nécessité… d’ouvrir les réunions au public interdise les discussions informelles entre… les membres, soit seuls soit avec l’aide de leur personnel »[44].
 
83     Le juge Dubin parlait dans un contexte distinct, mais ses paroles témoignent d’une sagesse évidente. Il est bon pour la démocratie que les dirigeants élus partagent l’information et évaluent la situation par des discussions informelles, avec d’autres, avant de prendre des décisions de politique. Comme l’a fait remarquer le juge Simonett du Minnesota, alors qu’il citait un modèle de loi proposé, « rien… ne devrait rendre illégales les discussions informelles, soit en personne, soit au téléphone, entre les membres d’organismes publics quand l’objectif est d’obtenir des faits et des opinions… »[45]. Le juge a noté ceci : « Affirmer… qu’un membre du conseil ne peut jamais parler à un autre membre du conseil, en dehors d’une réunion [publique] dûment convoquée… est irréaliste et paralyse inutilement le discours… »[46].
 
84     Tout ceci est vrai. Mais pour que l’objectif des dispositions sur les réunions ouvertes soit respecté, il faut prendre soin de ne pas laisser ce concept de « discussions informelles » l’emporter sur le principe des réunions ouvertes. Le juge Grange avait de toute évidence raison quand il a fait une mise en garde dans la cause Hamilton-Wentworth, en soulignant qu’un comité qui est tenu de se réunir en public ne peut pas transformer une réunion en discussion informelle et détourner l’objectif de la loi sur les « réunions ouvertes »[47]. À mon avis, le moyen d’empêcher que les règles sur les réunions ouvertes ne perdent ainsi leur sens est de reconnaître que, quand des politiciens élus ne travaillent pas ensemble en tant que groupe, l’autorité démocratique qui leur est donnée n’est pas en œuvre. Mais il serait dangereux, pour les objectifs des dispositions sur les réunions ouvertes, d’accepter qu’un organisme puisse se réunir en secret en tant qu’organisme, et acquérir une information connexe à une décision en attente ou en suspens susceptible d’influencer les opinions des participants. Si les conseillers ou les membres d’un comité se rassemblent pour travailler en vue de régler définitivement une question qui fait appel à l’exercice de leur pouvoir, les dispositions sur les réunions ouvertes devraient s’appliquer – même s’ils ne se rassemblent alors que pour obtenir l’information nécessaire à leur décision.
 
85     En résumé, il est clair que chacune de ces approches – « arriver à une décision », « faire progresser substantiellement les choses », et évaluer si les protagonistes se sont rassemblés pour travailler en vue de régler définitivement une question qui fait appel à l’exercice de leur pouvoir – résultent d’un examen fondé sur le but visé par les textes de loi. Ce sont là des exemples d’organismes démocratiques engagés dans différentes étapes de l’exercice de pouvoirs à propos desquels les électeurs ont légitimement le droit de vouloir faire des commentaires, et où l’apparence de l’intégrité dans l’exercice du pouvoir politique peut être mise en jeu. Les deux premières approches sont sous-inclusives, car les principes peuvent intervenir même sans décisions ou sans délibérations productives. Je me suis donc inspiré de ces causes car elles sont censées appuyer une approche fondée sur des principes, aussi imparfaitement soit-il, mais j’ai redéfini leurs normes en examinant une question d’envergure plus large, à savoir si les participants se sont rassemblés dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou d’un comité, ou dans le but de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.

L’organisme agit-il dans son champ de compétence?

86     L’un des éléments couramment proposés pour définir « réunion » dans les causes judiciaires est l’exigence que le rassemblement traite de questions relevant du champ de compétence de l’organisme. Dans Hamilton-Wentworth, le juge Grange a déclaré que « dans le contexte d’un comité statutaire, ‘réunion’ devrait être interprétée comme tout rassemblement auquel tous les membres du comité sont invités à discuter de questions relevant de leur champ de compétence »[48]. Dans  Southam Inc. v. Ottawa Council,[49] le tribunal s’est également demandé si les intéressés avaient pris part à « une fonction où les questions relevant ordinairement des affaires du conseil sont traitées de manière à les faire progresser substantiellement dans le spectre global d’une décision du conseil »[50].
 
87     Très certainement, un indice important pour déterminer si un organisme tient ou non une « réunion » est le suivant : l’organisme s’est-il livré à des activités pour lesquelles il a été constitué? Mais à mon avis, ceci ne devrait pas être une condition essentielle pour qu’il n’y ait pas manquement aux dispositions sur les réunions ouvertes. Ceci exempterait de la protection de la loi les occasions où l’organisme est censé utiliser les pouvoirs qu’il possède en tant qu’organisme, mais où il fonctionne ultra vires, c’est-à-dire illégalement. Intuitivement, il ne se peut pas qu’un conseil ou un comité puisse échapper à la procédure des réunions publiques par un excédent d’autorité. À mon avis, aussi longtemps que les participants se sont rassemblés dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou du comité, le fait qu’ils agissent en dehors de leur champ de compétence n’est pas pertinent.

L’organisme établit-il des politiques?

88     Dans la cause Board of County Commissioners v. Costilla County Conservancy District, la Cour suprême du Colorado a fait cette déclaration à propos des lois de cet État sur les réunions ouvertes :
 
(1) Nous considérons qu’un organisme public local, comme le conseil, est tenu de donner un préavis public de toute réunion à laquelle assiste ou doit assister un quorum de l’organisme public si cette réunion est engagée dans un processus d’établissement des politiques. Une réunion est engagée dans un processus d’élaboration de politique quand cette réunion a pour but de discuter ou d’entériner une règle, un règlement, une ordonnance ou une action formelle. Si le mémento permet de conclure que la réunion est rationnellement liée aux responsabilités d’établissement des politiques par un organisme public qui tient la réunion ou y participe, la réunion est assujettie à la [loi] »[51].
 
89     Bien que cette décision ait été prise aux États-Unis, elle articule mieux que toute autre un sous-courant qui se produit aussi au Canada, le tout étant de savoir quand une question traitée lors d’une réunion est une question de politique ou autre.
 
90     Il est intéressant de se demander si un organisme travaille à une question de politique, ou en vue d’une question de politique, car les dispositions sur les réunions ouvertes sont reliées à l’exercice du pouvoir politique – et parce que le pouvoir politique détenu par les conseils et les comités est principalement un pouvoir d’établissement des politiques. Ici en Ontario, les dirigeants municipaux élus ont le pouvoir d’adopter des règlements et de déterminer d’importantes questions de politique, notamment l’attribution des programmes et des services municipaux. De plus, ils établissent et supervisent les politiques, les pratiques et les programmes administratifs requis pour mettre en œuvre les décisions du conseil. Par contre, ils n’ont pas le pouvoir d’administrer directement les affaires de la municipalité; ce sont les administrateurs et les employés de la municipalité qui veillent à l’application des politiques et des programmes et qui s’acquittent des fonctions assignées par la municipalité[52]. Bien sûr, les politiciens municipaux interagissent avec les administrateurs, mais lorsqu’ils le font, ils n’exercent pas leur pouvoir d’une manière qui exige une loi de type sunshine laws. Ils gèrent les politiques existantes ou participent autrement à l’administration.
 
91     Pour déterminer si l’article 239 (1) devrait s’appliquer, il est utile de vérifier si l’organisme prend des décisions ou travaille en vue de décisions de politique. Cependant, considérer uniquement si une décision est une décision de politique ou pas risque de mener à une approche sous-inclusive. Ainsi, la décision dont il était question dans la cause Southam Inc. v. Ottawa Council – qui était de commanditer une étude – était moins une décision de politique qu’un prélude à un choix potentiel de politique. De plus, quand un comité a pour tâche de rendre une décision administrative, c’est forcer les choses que de décrire le processus comme étant une prise de décision politique, mais la réunion devrait certainement être ouverte. Déterminer qu’une politique est en jeu constitue donc un indicateur puissant qu’une réunion a eu lieu, mais constater qu’aucune politique générale n’est considérée lors d’une réunion ne constitue pas forcément une raison de conclure qu’il n’y a pas obligation d’ouvrir les portes.
 
92     Nous arrivons donc au dernier élément de ce qui constitue à mon avis un ensemble utile et applicable de critères pour déterminer si une « réunion » s’est tenue conformément à l’article 239 (1) : les membres du conseil ou d’un comité doivent se rassembler dans le but d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil ou du comité, ou dans le but de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité.
 

 
 


[1] [2007] S.C.J. No. 29 [London (City) v. RSJ Holdings Inc.].
[2] Ibidem, para. 18.
[3] Ibidem, para. 38.
[4] Ibidem.
[5] Broward County v. Doran,224 So. 2d 693 (Fla. 1969).
[6] Southam Inc. v. Hamilton-Wentworth (Regional Municipality) Economic Development Committee, [1988] O.J. No. 1684, para. 22 (Ont. C.A.), Lacourciere J.A., jugement dissident [Hamilton-Wentworth].
[7] Ontario, Rapport du Comité de travail provincial-municipal sur les réunions ouvertes et sur l’accès à l’information, Toronto : Le Comité (juillet 1984), p. 2.
[8] Voir par exemple, Ontario. Commission de la liberté de l’information et de la protection de la vie privée (« Commission Williams »). Public Government for Private People. Toronto : La Commission, (1980) et Ontario. Ministère des Affaires municipales. Open Local Government. Toronto : Imprimeur de la Reine, 1992, pages 2, 3 et 31.
[9] Supra note 1, para. 22.
[10] St. Cloud Newspapers, Inc. v. Dist. 742 Cmty. Schs., 332 N.W.2d 1 (Minn. 1983) [St. Cloud Newspapers].
[11] Farber v. Kingston (City), [2007] O.J. No. 919 para. 19 (Ont. C.A.).
[12] Southam Inc., Eade and Aubry v. Council of the Corp. of the City of Ottawa et al.,[1991] O.J. No. 3659 (Ont. Div. Ct.) [Southam Inc. v. Ottawa Council]. Voir aussi Hamilton-Wentworth, supra note 6, para. 11.
[13] Southam Inc. v. Ottawa Council, ibidem.
[14] La définition alors existante décrivait une « réunion » comme toute « réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre ».
[15] A. Cavoukian, “Making Municipal Government More Accountable: The Need for an Open Meetings Law in Ontario” (2003), en ligne : Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée/Ontario <http://www.ipc.on.ca/images/Resources/open-mtg.pdf> (date de consultation : 14 avril 2008).
[16] Projet de loi 123, Loi de 2004 sur la transparence des affaires publiques, première séance, 38e Assemblée législative, Ontario 2004, s. 3 (première lecture, 13 octobre 2004).
[17] Projet de loi 130, Loi de 2006 modifiant diverses lois en ce qui concerne les municipalités, deuxième séance, 38e Assemblée législative, Ontario, 2006 (sanctionné le 20 décembre 2006), L.O. 2006, chap. 32.
[18] Supra note 1, para. 23.
[19] Bell ExpressVu Limited Partnership v. Rex, [2002] 2 S.C.R. 559, para. 26.
[20] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12,para.15.
[21] City of Yellowknife Property Owners Assn. v. Yellowknife (City), [1998] N.W.T.J. No. 74, para. 12. (N.W.T.S.C.) [City of Yellowknife].
[22] Supra note 6, para. 12.
[23] Supra note 6, para. 9.
[24] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12.
[25] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12, para. 12.
[26] Ibidem.
[27] Supra note 1.
[28] Supra note 1, para. 38.
[29] Lindahl v. Independent School District No. 306, 270 Minn. 164, 167, 133 N.W.2d 23, 26 (1965).
[30] Little & Tompkins, Open Government Laws: An Insider’s View, 53 N.C.L. Rev. 451, 475 (1974), cité avec approbation dans St. Cloud Newspapers, supra note 10.
[31] Supra note 1, para. 19.
[32] Niagara-on-the-Lake Conservancy Society v. Niagara-on-the-Lake (Town), [2000] O.J. No. 3480 (Ont. S.C.J.).
[33] Ibidem para. 18.
[34] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12, para. 15.
[35] Vanderkloet v. Leeds & Grenville County Board of Education (1985), 51 O.R. (2d) 577 (C.A.) [Vanderkloet].
[36] 3714683 Canada Inc. v. Parry Sound (Town), [2004] O.J. No. 561 (Ont. S.C.J.) [Parry Sound].
[37] Ibidem,para. 67.
[38] Aitken v. Lambton Kent District School Board, [2002] O.J. No. 3026 (Ont. Div. Ct.).
[39] Parry Sound, supra note 36, para. 66.
[40] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12.
[41] Voir par exemple, Arizona, Texas, Oregon, Virginie de l’Ouest et Idaho.
[42] Supra note 6, para. 31. Le juge Lacourcière a rendu un jugement dissident car il considérait que la réunion contestée était simplement un « atelier » où il y avait eu un échange d’information, mais qu’il n’y avait pas eu d’efforts faits en vue de décisions particulières.
[43] St. Cloud Newspapers, supra note 10.
[44] Vanderkloet, supra note 35,para. 33.
[45] St. Cloud Newspapers, supra note 10, juge Simonett, jugement en partie concourant et en partie dissident.
[46] Ibidem.
[47] Hamilton-Wentworth, supra note 6, para. 12. Voir aussi City of Yellowknife, supra note 21.
[48] Supra note 6, para. 9.
[49] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12, para.12.
[50] Ibidem.
[51] Board of County Commissioners v. Costilla County Conservancy District, 88 P.3d 1188 (Colo. 2004).
[52] Voir Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25, articles 224-229. 
 
“Don’t Let the Sun Go Down on Me: Opening the Door on the
Elton John Ticket Scandal”
 
Investigation into City of Greater Sudbury Council
Closed Meeting of February 20, 2008
 
André Marin
Ombudsman of Ontario

April 25, 2008
 
1       Ontario entered a brave new world on New Year’s Day, 2008.  As of that date, citizens have the right to request an investigation into whether a municipality has improperly closed its meeting room doors.  Under section 239 of the Municipal Act, 2001, municipalities are required to open their council and committee meetings to the public unless they fall within prescribed exceptions.  This has been the law for years, but this year marks the debut of the public complaints and investigation process. 

2       New amendments to the Act designate my Office as the investigator of such complaints for all Ontario municipalities, unless they appoint their own investigator for this task.  On November 14, 2007, the City of Greater Sudbury chose, through a council vote, to use my Office as its investigator for public complaints about closed meetings.  At present, my Office is the investigator for some 200 municipalities across Ontario.
 
3       Open meeting legislation is intended to ensure that the exercise of political power is exposed to the light of day.  In the U.S., where similar statutes are commonplace, they are called “sunshine laws.”  The term is particularly apt for this closed meeting complaint, since it arises from the ticket scandal surrounding Sudbury’s Elton John concert on March 2, 2008.  Elton John, after all, famously sang Don’t Let the Sun Go Down On Me, and that is the very complaint here – that councillors closed the door and left the rest of us in the dark about what they had discussed.
 

The Complaint and Background Facts
 

4       Sudbury is not a normal concert tour stop for megastars.  Yet it snagged an Elton John concert, and this generated the kind of excitement one might expect.  The Sudbury Community Arena would be packed to the rafters, and still there would be many fans who could not get in.  On February 1, 2008, just over 6,000 concert tickets went on sale to the public.  The public was advised to buy tickets online rather than line up at the box office in the dead of winter, but many still did just that – some 200 people, all but 50 of whom would walk away disappointed.  Their hopes of securing tickets were dashed not only by the speed of electronic commerce, but also by the fact that a considerable number of tickets were held back by the promoter and the arena manager.  More than 200 were designated for use by arena staff and the 13 members of City Council, with elected officials having first dibs on 120 of them.
 
5       To be clear, this privilege was not initiated by the politicians.  The concert promoter explained to our investigators that setting aside tickets for arena staff and local politicians was standard practice, just as it was standard practice to reserve some for media and entertainment industry representatives and others of the promoter’s choice.  In the case of elected officials, the promoter explained that such arrangements were made not with them directly, but with the arena manager, a municipal bureaucrat who ordinarily distributed them.  In this case, a more senior bureaucrat – one of the city’s general managers – co-ordinated distribution of the tickets to councillors.  This unusual step was taken, we were told, because of the high volume of anticipated requests.  Still, it was the Mayor who decided how many tickets each councillor would be entitled to purchase – a maximum of eight each.  The Mayor had chosen this number because it was his understanding that each member of the public would also be entitled to purchase eight tickets, and another Ontario city on this same Elton John tour – Kitchener – had allowed its councillors that number (including one freebie).  Ultimately, though, Sudbury council members stretched their limit somewhat – 120 tickets for 13 councillors actually works out to 9.23 tickets each, indicating that some clearly obtained more than their allotment of eight.
 
6       It should be stressed that these tickets were not gifts.  Sudbury officials paid for them with their own money.  However, that did not excuse them in the minds of the public.  The tickets were made available to municipal politicians by virtue of their offices, while members of the public had to line up, either in Internet queues or outside an arena, and risk ending up empty-handed.
 
7       It is always worrisome when elected officials appear to be gaining personally from their positions, or when they appear to prefer their own self-interest to that of the people they serve.  Municipal councillors hold positions of trust.  They are elected to wield significant power and it is expected by the public that they will use their positions in the public interest, not to benefit themselves.  This expectation applies not just to such blatant things as contract kickbacks or expensive gifts from suppliers – any perk derived from elected office may be viewed with suspicion.  The dollar amount at stake may be small, but the concern is not.  That is why, when the Mayor confirmed to the local newspaper – the Sudbury Star – that council members had indeed scooped up priority concert tickets, it was a “stop the presses” moment.  It became a hot topic of media and water-cooler conversation.  As the controversy grew, so did the public backlash against councillors.  Several of them told us they faced a barrage of angry calls, letters and public catcalls in the wake of this revelation.
 
8       By February 13, 2008, the matter had become an issue for council.  At that night’s council meeting, the Mayor requested permission to address the public.  He apologized for the ticket controversy and stated that the purchase of the tickets by council members was in keeping with “long-standing” practice, but he vowed to have this practice reviewed and a formal policy adopted by council.
 
9       This promise did not stop the story’s momentum.  On February 16, 2008, the Sudbury Star reported that the concert could be in jeopardy as a result of the ticket scandal.  This notion was denied outright by the promoter in a subsequent article. Yet four days later, evidently concerned about the public outcry, the promoter contacted the arena manager and asked for 60-70 tickets to be returned so they could be made available to the public in a lottery.  The arena manager pushed the matter up to the Mayor’s office.  As a result of discussing the situation with the promoter, the Mayor undertook to obtain the tickets and assigned the General Manager (the same one who had distributed them) the task of administering their return.  The Mayor then spoke to several of the councillors individually, and then met with as many as six of them informally in his office.  He told them he was returning his 11 tickets and they would have to return some of theirs as soon as possible.
 
10     This about-face no doubt proved embarrassing for those councillors who would have to try to take back tickets they had obtained for others.  It also presented logistical concerns: How many tickets would each councillor have to give back? How would they be refunded?  What if they had paid by credit card?  And so on.  Evidently there was work to be done in administering the Mayor’s request.
 
11     On February 20, 2008, the councillors attended a scheduled meeting of the Priorities Committee – a so-called “committee of the whole” which comprises the full membership of council.  As is customary, several of them shared a supper in the council lounge beforehand and at least a few discussed the issue of the concert tickets and how many could be retrieved from friends and family.  After the Priorities Committee meeting ended, 10 councillors retired to the lounge in preparation for their departure, and a discussion surrounding the tickets began in earnest.
 
12     The councillors in attendance were: Jacques Barbeau, Claude Berthiaume, Frances Caldarelli, Joe Cimino, Doug Craig, Ron Dupuis, Evelyn Dutrisac, Janet Gasparini, Joscelyne Landry-Altmann, and Russ Thompson.  Although there was some evidence that an 11th councillor, André Rivest, was in the lounge for a very brief period, he was adamant that he did not take part in the ticket discussion, and I accept his account.  Mayor John Rodriguez did not attend, nor did Councillor Ted Callaghan, who was on vacation, nor Chief Administrative Officer Mark Mieto.  Municipal staff who had remained behind to clean up the lounge were asked to leave because, we were told, the councillors were concerned about recent leaks of information to the media.  Catherine Matheson, General Manager of Community Development, was summoned to the lounge to answer councillors’ questions.  According to our interviews, the meeting lasted for about 10 minutes and the discussion focused on calculating how many tickets each councillor could return, as well as questions about how those who used various credit cards to pay for their tickets would be reimbursed.  Ms. Matheson explained to them how this could be done. 
 
13     City administrators later proceeded to obtain legal and communications advice from external contractors on how to deal with media Freedom of Information requests and public opinion.  We were told this was done in part because some regular staff were away, and because of a need for specialized advice.  In any event, this decision was an administrative one, well within the bailiwick of city staff.
 
14     In the end, council members returned 71 tickets.  The promoter added these tickets to some that he had placed on hold and, on February 24, 2008, made them available to the public through a lottery.
 
15     That proved not to be the end of what the local paper called “Ticketgate,” but rather the beginning.  Rumours concerning the councillors’ closed-door meeting then began to circulate in the community, culminating in the complaint to my Office on February 26, 2008.  After conducting preliminary inquiries and making efforts to contact a few witnesses who were temporarily unavailable, I launched an official investigation on March 26, 2008.
 

Investigative Process
 

16     A four-member investigative team interviewed 17 individuals, including all 13 members of the City of Greater Sudbury Council, as well as various municipal staff.  Documents obtained from the municipality were reviewed, including agendas and minutes for 2008 City Council and Priorities Committee meetings, emails, memoranda and councillors’ personal notes.  The investigation also involved extensive legal research, covering case law on open meetings in Ontario and other jurisdictions.
 
17     Prior to January 2008, Ontarians who wanted to challenge a closed municipal meeting would have had no recourse but to go to court.  Today, they can complain to my Office or their municipality’s designated investigator, under a brand-new system of enforcement through investigation.  It is so new, in fact, that this is only the second such full investigation my Office has conducted, and understandably few municipal officials or members of the public have had a chance to become familiar with the process.  Under the circumstances, I have chosen to include an Appendix to this report that analyses legal issues concerning open meetings in considerable detail.  I trust that this will provide guidance to municipal officials in the future with regard to their open-meeting obligations.   

“Meeting” the Legal Test

18     When I investigate a complaint about a closed municipal meeting, I must consider whether the municipality has complied with the requirements of section 239 of the Municipal Act, 2001, as well as the procedure bylaw the municipality is required to pass under subsection 238(2) of the Act.
 
19     The Act provides a list of exceptions permitting municipalities to hold closed meetings if they are dealing with certain limited subjects, such as personnel matters or litigation.  The subject of concert tickets for councillors clearly does not fall within these exceptions.  Therefore, the critical issue in this case is whether the February 20, 2008 meeting in the Sudbury council lounge was a “meeting” as defined under the Act.
 
20     The Municipal Act, 2001 defines a “meeting” as “any regular, special or other meeting of a council, of a local board or of a committee of either of them.”  This definition, which has also essentially been adopted by the City of Greater Sudbury in its procedure bylaw, is not particularly illuminating.  In fact, it is infuriatingly circular: A meeting is a meeting is a meeting. 
 
21     The question here is whether what happened in the council lounge on February 20, 2008 was a “meeting” subject to the open meeting requirements – or was it an informal discussion falling outside of the Act?  
 
22     Certainly, those in attendance did not think it was a “meeting” subject to the Act. The General Manager told us:
Personally, I don’t think it was a meeting at all.  It was an informal discussion and a normal process that happens after Council and people leaving get their coats.  So, was there a decision made?  No.  Was there an explanation to a few politicians about how to return their tickets?  Yes.
 
23     One councillor described it this way:
The decision [to return tickets] was not recorded, as it was not something that we voted on.  In my mind, it was never a council decision.  This was not city taxpayers’ money.  This wasn’t a policy issue.  This had nothing to do with the business of council, really.  It had to do with us taking advantage of what had been a long-standing practice, which now needs a policy.
 
24     At the risk of sounding legalistic, not all meetings are “meetings” for the purposes of this law.  While any gathering of individuals having a discussion might be considered a meeting in the colloquial sense of the word, in order to constitute a “meeting” subject to the Act, something more is needed.
 
25     The Supreme Court of Canada has recently noted that Ontario’s open meeting legislation was “intended to increase public confidence in the integrity of local government by ensuring the open and transparent exercise of municipal power.”  It serves two important purposes: The pursuit of effective democracy, and the preservation of the appearance of integrity in the exercise of political power.   
 
26     The political power held by councils and committees is, in the main, a policy-making power.  Mayors and municipal councillors represent the public by holding delegated authority to pass bylaws and determine broad questions of policy, including the allocation of municipal programs and services.  They also establish and oversee administrative policies, practices and programs that are required to implement the decisions of council.
 
27     By contrast, councillors are not given the power to do the hands-on administration of a municipality; it is the officers and employees of the municipality who implement or administer council’s policies and program choices and carry out the duties assigned by a municipality.  Naturally, politicians interact with administrators on behalf of their constituents, or to ensure that existing policies are properly implemented, but when doing so they are not exercising power in a way that requires “sunshine laws.”  They are managing existing policies or otherwise engaged in administration.  It would not be feasible or desirable to require every such get-together to be held openly and with notice.
28     The Greater Sudbury Council’s procedure bylaw reflects this, and attempts to distinguish between the role of council and the administration, noting in its Schedule C that “one of the principal distinctions of a council as opposed to the administration is council’s mandate to establish the policies of the organization.”
 
29     Taking into consideration the court decisions on open meeting requirements (referred to in detail in the Appendix to this report), I have concluded that the legal definition of when a meeting is a “meeting” under the Act should be interpreted as follows: Members of council (or a committee) must come together for the purpose of exercising the power or authority of the council (or committee), or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.

When is a Meeting Not a “Meeting”?
 

30     So, was the meeting in the Sudbury council lounge a “meeting” that should have been open to the public, according to the law?
 
31     Looking at the first part of the above definition, the answer is yes, council members clearly “came together,” even though it was after the formal meeting of the Priorities Committee had been adjourned.  Ten members of a powerful political body convened – albeit without the usual formal trappings of a council meeting – to discuss and settle matters on a topic of common concern.  They summoned the General Manager.  They had quorum and therefore the legal authority to make decisions.  This was a meeting of the council, period.
 
32     However – and this is where it gets tricky – that does not necessarily mean the open meeting obligations of the Act apply.  It ultimately depends on what the council was doing and why.  The “coming together” must be for the purpose of exercising the power or authority of the council or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.  And here, based on my review of all the evidence, the answer is no, the 10 councillors were not meeting for this purpose.
 
33     They came together to determine who should give tickets back, how many, and to learn about the mechanics of doing so.  They were engaged in the face-saving surrender of tickets.  This was not a policy matter that invoked council’s political power.  It related to the administration of the ticket returns.  Those present did not deliberate on any matter that would involve the use of council’s political authority.  They were not equipping themselves for a later political decision. They just wanted to sort out what to do with the tickets.

Not a “Meeting,” But …

34     Now here comes the “but.”  There was a policy matter lurking beneath the surface. Indeed, it was precisely the kind of policy matter that the public would be interested in, and the type of thing that open meeting legislation is all about – namely, the question of whether councillors should have ticket priority over their constituents.  Certainly, when perks come from the city budget, they are matters that are dealt with in open council meetings, with good reason.  The Toronto news media recently buzzed over the decision by councillors in that city – made and debated in public – to maintain their free taxi rides and passes for city golf courses, the zoo and public transit.  The public is entitled to know that these kinds of self-serving benefits are being claimed by elected officials, not only because it is public money, but because it says something relevant about the use of power.
 
35     Mercifully, Sudbury’s Elton John ticket scandal did not involve public funds, but it did involve benefits coming to elected officials by virtue of their office.  While the preferential ticket acquisition practice had never in the past been treated as a matter for council, the fallout turned it into one.  The Mayor used a council meeting to make a public statement about the scandal, and then, on April 2, 2008, at Priorities Committee, a new policy was proposed and discussed to cover the advance sale and distribution of tickets for events at the Sudbury Community Arena.  Staff recommended that council members and the city’s arena staff be given the opportunity to purchase a maximum of two tickets each before they become publicly available.  But council was split on whether to endorse any priority ticket plan.  The vote at that meeting was tied 6-6, so no decision was reached until April 9, 2008, when the Mayor cast the deciding vote.  Council ultimately decided 7-6 to adopt a policy eliminating the “long-standing practice” that had sparked so much trouble: City councillors and employees can no longer obtain tickets to events at the Sudbury Community Arena in advance of the general public.
 
36     It is worth noting that, had the conversations and discussions between councillors in that crucial 10 minutes behind closed doors on February 20, 2008 been only marginally different, section 239 would have kicked in.  Had there been a discussion where councillors agreed, as a matter of policy, that they deserved ticket priority over their constituents, it could have been deemed an illegal meeting.  If they had talked about making the issue the subject of a formal policy at council, or if the General Manager had been directed to look into the question of whether this should have happened, section 239 would have applied.
 
37     I am satisfied from their evidence, however, that councillors did not engage in these kinds of discussions, and therefore their lounge meeting was in compliance with the law – but only barely so.  This case perfectly illustrates the principle that open meetings engender public trust, while closed meetings breed suspicion. Municipal councillors, in the heat of a scandal in which they were believed to have used their positions as public officials to gain an advantage over the citizens they represent, waited for the public to clear out of a public meeting, asked staff to leave, and closed the door to talk about the very tickets that had sparked the controversy.  No wonder there was so much backlash against them in the community – and enough distrust to inspire a complaint to my Office.
 
38     As one Ontario judge cautioned in an open-meeting case, the actions of public officials “must not only be above board, but should appear to be above board.”  What took place on February 20, 2008 did not appear to be above board.  All that saves council’s actions from censure in this case is that the meeting did not involve the exercise of municipal power.
 
39     If Sudbury council is getting off the legal hook here, it is not because it acted wisely or respected the important principle of the appearance of acting above board.  It is because of the kind of reasons that tend to resonate with lawyers: Contrary to common sense, sometimes a meeting is not a “meeting.”

 

Opinion
 

40     This is not a case where vindication should be claimed.  It is a case where councillors should reflect on their actions from the vantage point of the ordinary constituent, and ask themselves whether, in the throes of a controversy such as this one, they should have closed the door.
 
41     It is not my place to comment on the fairness, reasonableness or even the wisdom of councillors receiving preference over their constituents by virtue of their office.  The public outcry in this case has admirably filled that role. It is, however, my job to comment on the issue of municipal officials holding closed meetings, and in this I am in agreement with the Ontario judge who remarked a few years ago: “Given the legislative prohibition contained in the Municipal Act, [holding closed meetings] is a highly dangerous practice.”  In other words, even in matters that do not formally fall within the requirements of section 239, local politicians should think long and hard before closing the doors and letting the sun go down.  
 
André Marin
Ombudsman of Ontario

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Appendix: Legal Analysis

The Importance of Open Meetings
 

42     As stated in the attached report, Ontario has only had a public complaints mechanism for closed municipal meetings for a few months.  However, the legislation requiring open meetings has been in place since the 1990s, and has been the subject of numerous court decisions, as well as various proposed amendments.  In forging a path for enforcement of the law through investigation, a thorough review and analysis of relevant case law – both in Ontario and in other jurisdictions where so-called “sunshine laws” have been well tested – is in order.  My hope is that this analysis will help guide municipal officials and their legal advisors in future as they deal with the issue of closed meetings.
 
43     In London (City) v RSJ Holdings Inc.[1], the Supreme Court of Canada described how the impetus for the initial round of open meeting reforms in Ontario in the 1990s was “to foster … democratic values and respond … to the public’s demand for more accountable municipal government.”[2]  In the Court’s words, open meetings are required if there is to be “robust democratic legitimacy.”[3]  This is because effective democracy requires more than the people having a chance to vote in periodic elections.  The people must also have knowledge of elected officials’ actions so they can cast their votes intelligently, and they must have the ability to have ongoing input while political decisions are underway.[4]  Closing the door stifles this.
 
44     In that same case, the Supreme Court of Canada also said the province’s Municipal Act, 2001 had an additional role in fostering public trust.  It observed that section 239 “was intended to increase public confidence in the integrity of local government by ensuring the open and transparent exercise of municipal power.” In other words, open meetings can increase public trust, while closed meetings do the opposite.  Or, as a Florida judge so colourfully put it back in 1969, “[t]erms such as … secret meetings, closed records, executive sessions and study sessions have become synonymous with ‘hanky panky’ in the minds of public-spirited citizens.”  States like Florida had passed “sunshine laws,” he said, “to maintain the faith of the public in governmental agencies.”[5]

Open Meetings and the Ombudsman

45     In 2007, the Municipal Act, 2001 was amended to provide for Ombudsman investigation into closed meeting complaints.  This was a sage development.  As many of the legal cases I discuss here disclose, in the past, closed meeting complaints tended to be brought in court by individuals or organizations as a means to argue that bylaws they opposed were “illegal” because they were passed in contravention of the open meeting obligation in section 239 of the statute.  Ombudsmanry provides a complaint process that is readily available to concerned citizens who may not have a financial or personal stake in the matter but who understand the importance of the open meeting principle to democracy.  It is an inexpensive, efficient way of vindicating the democratic principles advanced by open government.
 
46     Unfortunately, the mandate of the Ombudsman of Ontario to accept a complaint depends upon a municipality not appointing its own “investigator” under s.239.2(1) of the Municipal Act, 2001.  In November 2006, while the amendments to the Act (in the form of Bill 130, which became the Municipal Statute Law Amendment Act, 2006) were still under review by the Standing Committee on General Government, I appeared before the committee and furnished a written position paper on why this was a bad idea.  Those municipalities that take this route must pay the costs of an investigator out of their own budgets.  More importantly from a public interest perspective, the statute does not adequately insure that these investigators will have the independence or the investigative powers that my Office holds.  There is therefore every reason to believe that internally appointed investigators will be ill-suited to effectively protect the important principles at stake.
 
47     The kind of jurisdiction the Ombudsman exercises in this context is unique in the sense that my Office’s mandate does not extend, as it ordinarily does, to a broader evaluation of questions of basic fairness or reasonableness.  My authority is only to investigate “whether a municipality or local board has complied with section 239 or a procedure bylaw under subsection 238(2) in respect of a meeting or part of a meeting that was closed to the public.”  These are ultimately legal questions requiring a proper interpretation of the requirements of the Municipal Act, 2001 and the procedure bylaw of the municipality in question.

Forcing Doors Open: Our Commitment to Open Meetings

48     Prior to the enactment of specific legislation, it was left entirely up to the political process to force the doors open at local government meetings in Ontario: “[T]he public had no right of access to deliberations of council or its committees which were free to hold meetings in camera.”[6]  The effect of leaving it up to officials, many of whom would naturally prize their own political survival ahead of openness, transparency and accountability, was predictable.  The 1984 Report of the Provincial/Municipal Working Committee on Open Meetings and Access to Information found that “some municipal councils employ lengthy, in-camera, special and committee meetings to discuss matters under debate, and then ratify their decision in full council in a few minutes, with minimal discussion.”[7]  The result of this and other corroborating studies[8] was the passage of the Planning and Municipal Statute Law Amendment Act 1994, S.O. 1994, c.23, which adopted the open meeting provisions now found in section 239 of the Municipal Act, 2001.
 
49     The importance that has now been given to the open meeting law is evident in the structure of section 239.  Subject to designated exceptions, it declares “all meetings shall be open to the public.”  As the Supreme Court of Canada observed, the imperative “shall” “demonstrates that, in the normal business of municipal government, meetings will be transparent and accessible to the public.”[9]  By contrast, eight of the nine exceptions to that rule are permissive – in other words, even if the municipal council or committee can legally close the doors, the Government of Ontario leaves them the flexibility, in the interests of transparency and accountability, to refrain from doing so.  The Act is a strong endorsement of the open meeting principle.
 
50     This strong legal commitment to open meetings has produced two important rules relating to how open meeting complaints are to be approached.  First, “open meeting statutes are enacted for the public benefit and are to be construed most favourably to the public.”[10]  The relevant terms of the statute should not be read or understood or applied in a way that narrows or weakens the open meeting obligation.  They should be interpreted and used in a way that makes open meetings the norm rather than the exception, and so that exceptions to the open meeting rule are circumscribed.  As the Ontario Court of Appeal has observed, “the clear legislative purpose informing section 239 is to maximize the transparency of municipal governance so far as that is possible in the circumstances.”[11]
 
51     Second, when an open meeting complaint is made, the onus is on the politicians to demonstrate that they have not breached their statutory obligation.  In Southam Inc., Eade and Aubry v. Council of the Corp. of the City of Ottawa et al.,the Court held that the onus is on elected officials to make sufficient disclosure about what happened behind closed doors to demonstrate compliance.[12]  The reason for this is obvious.  With the doors shut, only those in attendance know whether what took place constituted a “meeting” within the meaning of the legislation, or fit within an exception.  If they do not explain why the doors were closed, in a way that demonstrates compliance with the statute, a violation of the open meeting requirement is apt to be found.
 
52     Ultimately, my determination of whether the open meeting requirements have been respected depends not on my own sense of what I think is reasonable.  The question is a legal one, taking into account the interpretation of the Municipal Act, 2001 and the relevant procedure bylaw.
 

Determining Contravention of the Act: Defining “Meeting”

Which Meetings May Be Closed?
 

53     Municipalities may rely on s.239(2) to close meetings involving the security of municipal property (s.239(2)(a)), personal matters about an identifiable individual (s.239(2)(b)), proposed land acquisition or disposal (s.239(2)(c)), a labour or employee negotiation (s.239(2)(d)), litigation or potential litigation (s.239(2)(e)), advice subject to solicitor-client privilege (s.239(2)(f)), or a matter that can be closed under the authority of some other enactment (s.239(2)(g)).  “Education or training” sessions may also be exempt under the new exception in s.239(3.1).  However, municipalities may choose to hold meetings concerning these subjects in open session.  The only circumstances in which a closed meeting is required is when the municipal body as the “head of an institution” is considering a request under the Municipal Freedom of Information and Protection of Privacy Act.  

What is a “Meeting”?

54     The current definition of “meeting” offered in s. 238(1) of the Municipal Act, 2001 is virtually useless because it is entirely circular.  As one judge commented, it does not “advance the matter” of determining when a gathering is subject to the legislation.[13]  It says only that a “ meeting” means any “regular, special or other meeting of a council, of a local board or of a committee of either of them.”  As a definition, it offers no criteria for decision-making.  Under the guise of defining “meeting” it really avoids telling us what a “meeting” is, resting content to define only whose meetings are caught.
 
55     When the Information and Privacy Commissioner issued her 2003 paper, Making Municipal Government More Accountable: The Need for an Open Meetings Law in Ontario, she commented on the need for a clear, precise and practical definition of “meeting.”  She described the then existing definition (which is almost identical[14]) as being insufficient and imprecise.[15]  On October 13, 2004, Private Member’s Bill 123, Transparency in Public Matters Act, 2004, offered a three-part definition that found the support of the Information and Privacy Commissioner.  It read:
 
(1) A meeting of a designated public body occurs for the purposes of this Act if the following conditions apply:
1.     The meeting is one which the entire membership of the body is entitled to attend or which a specified number of members is entitled to attend, such as the meeting of a committee or other designated division of the body.
2.     The purpose of the meeting is to deliberate on or do anything within the jurisdiction or terms of reference of the body, committee or other division.
3.     The number of members in attendance constitutes a quorum or, in the absence of a quorum requirement in the rules or terms of reference to the body, committee or other division, a majority.
(2) A meeting includes an electronic or telephone meeting to which the conditions described in subsection (1) apply.[16]
 
56     Unfortunately, when Bill 130, the Municipal Statute Law Amendment Act, 2006, was passed, amending the Municipal Act, 2001, it did not incorporate these suggestions, instead maintaining the same circular “a meeting is a meeting” language.[17]
 
57     The failure to offer a precise definition does not mean that a legislative body has abdicated its legislative role by leaving matters for courts to settle.  Most often terms are left without fixed definition when there is a desire not to unduly limit the operation of the enactment.  This is how the Supreme Court of Canada saw things in the London (City) v RSJ Holdings Inc. case, when it said (of the pre-2007 definition) that “the words ‘committee’ and ‘meeting’ are broadly defined in s.238(1) of the Municipal Act, 2001.”[18]  Since the current definition is substantially the same as the one the Court had before it, the London (City) v RSJ Holdings Inc. case offers a clear mandate to those who apply this provision to give the word “meeting” broad compass.
 
58     This does not mean, however, that the word “meeting” is to be given the broadest linguistic interpretation it can bear.  The term must be interpreted using the approach required for all statutory provisions according to the Supreme Court of Canada’s Bell ExpressVu standard: “There is only one principle or approach, namely, the words of an Act are to be read in their entire context and in their grammatical and ordinary sense harmoniously with the scheme of the Act, the object of the Act, and the intention of Parliament.”[19]The word “meeting” must therefore be understood in light not only of its ordinary sense, but according to the way it is used, and in light of the objectives of open meeting legislation.  This is why a meeting is not always a “meeting” for the purposes of the statute.
 
59     This universal rule of interpretation has yet to yield a generic definition.  While judges have offered various descriptions of when a “get-together” is a “meeting,” the descriptions offered tend to relate to the facts before the court.  Taking those decisions together in light of the purpose of the legislation, a fair definition that brings together the various strands of authority would be as follows:
 
For a meeting to occur, members of council or a committee must come together for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.
 
60     There are essentially two components to this definition: It must be a meeting of the council or committee, and it must be for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.


What Constitutes a “Meeting”?
 

61     As indicated, applying ordinary principles of interpretation, the term “meeting” has to be understood in the context in which it is being used.  On its face, the relevant provision, section 239(1), is apparently limitless. It provides:
(1)           Except as provided in this section, all meetings shall be open to the public.
 
62     The term “meeting” is defined in the statute, however, in a way that imposes limits on whose meetings are caught; it is confined to those of “council,” or a “local board,” or a “committee of either of them.”
 
63     There are cases where it is obvious that a get-together is being undertaken by a council or a committee in its capacity as such.  This will ordinarily be obvious because of the formal trappings surrounding the event, such as where the event in issue is a regularly scheduled meeting, or where actions consistent with the conduct of meetings by that body, such as singing O Canada, or taking minutes, or appointing a chair, have been complied with.  In the Southam Inc. v. Ottawa Council case, in finding that a meeting of council had occurred, the Court observed that councillors had met “to discuss [matters] in a structured way.”[20]  Similarly, in City of Yellowknife Property Owners Assn. v. Yellowknife (City), [21] the decision that weekly “briefing sessions” conducted by council were actually subject to open meeting legislation was aided by the fact that there were agendas, there was someone to serve as meeting chair, minutes were taken, as were straw polls and show-of-hands votes.  The meetings were structured in the way the body would ordinarily be expected to act as a body, making the finding that they were “meetings” subject to open meeting legislation easier.
 
64     In Hamilton-Wentworth, Justice Grange relied on the fact that members of council were summoned formally to find that it was a meeting of a municipal council.  He observed that “when all members [of a committee] are summoned to a regularly scheduled meeting and there attempt to proceed in camera, they are defeating the intent and purpose of [secret meeting rules.]”[22]  It was in this context that Justice Grange suggested that a meeting is “a gathering to which all [committee members] are invited.”[23]
 
65     But if the legislation is to be applied effectively, the formality of an invitation cannot be a necessary condition.  To so hold would exempt impromptu gatherings by the relevant body, such as a spontaneous decision to deal with business not revealed on a formal agenda after the public leaves.  The defect in Justice Grange’s insistence on the formality of invitation was recognized by the Divisional Court in Southam Inc. v. Ottawa Council.[24]  There, the definition offered by the majority of the court provided that a meeting could be held in the absence of a request, where councillors or committee members do attend without summons.[25] As the Court made clear, “it is not a question of whether … the ritual trappings of a formal meeting of council are observed.”[26] 
 
66     Perhaps the main reason why a meeting must be “a meeting of the council or a committee” to qualify has to do with the purposes of the open meeting provisions, which I discuss in detail below.  These provisions deal with the exercise of political power.  For this reason, many U.S. jurisdictions do as was attempted in Ontario’s Private Member’s Bill 123 and deal with this question by examining when the relevant body would be empowered to act in the capacity of a body, or qua body.  For this reason they include a quorum requirement; since a body cannot act without a quorum, the relevant body is not legally authorized to have a “meeting” unless there is a quorum present. 
 
67     In general, this approach commends itself to me. There must be one caveat applied, however. Even if a quorum of members is not present, those who attend might still begin to do the groundwork necessary to exercise the body's power once enough members show up.  In that case, a “meeting” will have taken place.  So, too, arguably, will a “meeting” have taken place if a body engages in serial meetings, in small groups, where the body’s business is effectively conducted in secret.
 
68     In sum, a meeting will only be caught by section 239(1) when it is a meeting of a council or committee.  If the assembly conducts itself in a structured fashion reminiscent of that used in its ordinary meetings, then the body is meeting.  But even in the absence of the formal trappings of a meeting, where a quorum of council or committee members meet, the assembly will be a “meeting.”  And even in the absence of a quorum, where members meet in the expectation that a quorum will attend or engage in serial meetings to enable council or committee business to be undertaken, the first requirement will likely be met – the result will be a “meeting.”  Whether a meeting must be open under section 239(1), however, depends ultimately upon its purpose.


What Was the Purpose of the Meeting?
 

69     As indicated, for a “meeting” to occur within the meaning of s.239(1), that meeting must be for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.  Essentially, there are two purposes served by this open meeting legislation – the pursuit of effective democracy, and the preservation of the appearance of integrity in the exercise of political power.
 
70     In London (City) v RSJ Holdings Inc.,[27] the Supreme Court of Canada observed that “democratic legitimacy of municipal decisions does not spring solely from periodic elections, but also from a decision-making process that is transparent, accessible to the public, and mandated by law.”[28]
 
71     To put things in perspective, open-meeting guarantees share the same function as access-to-information legislation, the “open court principle” (that enables the public to witness what happens in courts of justice) and the constitutionally protected value of freedom of the press.  Together, these tools assure that the public, to whom the government belongs and in whose best interest decisions must be made and power used, has what 19th-century political philosopher James Mill described as “the means of removing the defects of vicious government.”  The “means” Mill was speaking about was access to information – information to enable the public to express discontent and to challenge what he called “misgovernment.”  He was responding to the widely understood fact that mismanagement, sloth and even dishonesty can thrive behind closed doors, but in a democracy, cannot survive the sanitizing light of day.  A Minnesota judge echoed this when describing that state’s open meeting legislation: It exists, he said, “to prohibit actions being taken at a secret meeting where it is impossible for the interested public to become fully informed concerning board decisions or to detect improper influences.”[29]  Or, as one American author put it, openness produces “better government programs, more efficiency in government and government more responsive to public interest and less susceptible to corruption.”[30]
 
72     There is another important function served by open meeting laws: Open meetings foster public trust.  As noted above, in the London (City) v. RSJ Holdings Inc. case, the Supreme Court of Canada said that the open meeting provision in section 239 of the Municipal Act, 2001 “was intended to increase public confidence in the integrity of local government by ensuring the open and transparent exercise of municipal power.”[31]


Defining “Exercise of Political Power”
 

73     Since the purposes behind the open meeting provision relate to controlling the use of power by elected officials, any definition of “meeting” should be broad enough to encompass the exercise of power, but narrow enough to avoid including conduct unrelated to the exercise of power.  The importance of a meeting’s purpose can be seen in two Canadian cases.  In Southam Inc. v. Ottawa Council, the court précised a more formal definition for its purposes by saying, “[i]n other words, is the public being deprived of the opportunity to observe a material part of the decision-making process?”  And in Niagara-on-the-Lake Conservancy Society v. Niagara-on-the-Lake (Town),[32] an Ontario judge supported his conclusion that there was no open-meeting violation by observing that there had not been any suggestion that “anyone who supported the decision had an improper motive or a conflict of interest.”[33]  In essence, there was, in the judge’s evaluation, no reason in the case to worry about the appearance of integrity in the exercise of political power.
 
74     A review of judicial opinion on determining whether a gathering is a “meeting” reveals three lines of inquiry.  There are cases that ask (a) whether the body is making decisions; (b) whether the relevant body is acting within its jurisdiction; and (c) whether the body is exercising a policy-making function.
 

Is the Body Making Decisions?

75     Councils and committees are decision-making bodies, and that is where their power comes from. For this reason, if those who have assembled have taken decisions as a body using that power, a “meeting” has obviously occurred.  In Southam Inc. v. Ottawa Council, the Court held that the fact that the council made the “action-taking decision” of appointing a committee to investigate and report on pay for committee heads helped support the finding that a “meeting” had occurred in spite of the council’s claim that it had merely been a “retreat.”[34]
 
76     Unfortunately, there are some who link open meeting provisions in whole or in part to whether decisions have been reached.  This approach finds its genesis in Ontario in the decision in Vanderkloet et al. v Leeds & Grenville County Board of Education.[35]  In that case, the Ontario Court of Appeal was determining whether a school board had breached administrative law requirements of procedural fairness.  The Court ultimately held that the school board did not breach administrative law standards when it held an informal in-camera meeting prior to an “open” council meeting (held without notice) where the vote was taken.  Central to the decision was the fact that the school board had reopened the issue after objection was raised and it held a full, with-notice meeting where the initial decision was ultimately reaffirmed, with reasons.  In other words, the fact that no ultimate decisions were made during the earlier sessions and the end result was a decision of integrity taken in a public meeting satisfied the demands of procedural fairness.
 
77     The transferability of the Vanderkloet approach to open meeting cases is questionable.  The Vanderkloet Court did not have to contend with a statutory provision giving obvious legal priority and heightened importance to the open meeting principle.  Moreover, the ultimate issue was different.  The Court was not focused on whether the open meeting principle had been respected; it was asking the broader question of whether the initial failure to conduct an open meeting so undermined the fairness of the process that a school board decision should be invalidated.  In spite of this, the influence of the Vanderkloet thinking can be seen in open meeting authority. In 3714683 Canada Inc. v. Parry Sound (Town),[36] for example, a developer seeking a zoning change to facilitate a development met with the council behind closed doors.  The Court held that this meeting did not violate the open meeting provisions because there was only an “exchange of information” and no decisions were made regarding the proposed zoning changes.  As a result, no meetings were found to have occurred.[37] 
 
78     With respect, the Parry Sound case actually serves as a clear example of why arriving at a decision should notbe a necessary hallmark of a “meeting.”  Bear in mind that in the Parry Sound case, some members of the public were opposed to the developer’s request.  Permitting the developer to have a “secret information session” with council prior to its public meeting left the public in the dark about what had been considered or what influence may have been exerted by the developer behind closed doors.  The secret meeting only served to weaken the appearance of integrity in the exercise of political power that the open meeting provisions are intended to secure.  To be clear, this was not a case of councillors as individuals meeting with the developer as one of their constituents.  It was a democratic deliberative body, a municipal council, meeting with the developer who had an interest in the matter under consideration and who was offering information for use in a matter that the council would be called upon to decide.  With respect, the decision that this was not a meeting is unpersuasive.
 
79     In fairness to the Court that decided Parry Sound, it did distinguish another case, Aitken v Lambton Kent District School Board,[38] because the meetings at issue in that case had “materially advanced the [relevant] cause,” such that the “heart of the matter” had been decided in the in-camera proceeding.[39] This is similar to the standard endorsed in Southam Inc. v. Ottawa Council.[40]  In that case, theCourt held that a “meeting” can occur without decisions being arrived at – if matters requiring deliberation and decision “materially move along.”  This is in keeping with many American jurisdictions, which define “meeting” as including the deliberations of a public body leading up to a decision, even if no formal action occurs.[41]
 
80     In my opinion, even this approach – which requires proof that matters have “materially moved along,” or that there were deliberations leading up to a decision – does not fully catch the purpose behind the legislation.  Guidance can be found, ironically, in the dissenting judgment of Justice Lacourciere in Hamilton-Wentworth, where he looked not at the result of the meeting, but at its purpose.  He referred with approval to the definition from Black’s Law Dictionary, defining “meeting” as “a coming together of persons …  for the purpose of discussing and acting upon such matter or matters in which they have a common interest.”[42]  I take from this statement the wisdom that a meeting does not cease to be a “meeting” because the parties cannot reach a consensus or make progress.  What matters is that they met for a purpose that engages the democratic process, namely, by working towards the possible application of their political power.
 
81     I do not think, however, that a “meeting” occurs only where the purpose of getting together is to “discuss andact upon” a matter.  Either can suffice.  The approach implicit in the majority descision in Hamilton-Wentworth (and taken expressly in the Supreme Court of Minnesota case of St. Cloud Newspapers) seems to me to be correct in law.  In that case, the Court endorsed the view that open meeting legislation was intended to catch every step of the decision-making process, including the collective inquiry and discussion stages, even where the “coming together” is not for the purpose of acting upon a matter – because that action is expected to come later.[43]  Where material information is furnished, not for the kinds of general educational or informational purposes contemplated by the new exception in section 239(3.1) of the Municipal Act, 2001, but instead as specificfodder for pending or expected decision-making, the open meeting provision should apply.
 
82     At first blush, this approach may appear to be at odds with the body of law that permits councillors and committee members to receive information or engage in informal discussion without the ballyhoo of the open meeting legislation.  The most frequently cited dictum used to support exempting mere discussions is, not surprisingly, Justice Dubin’s comment in the administrative law case of Vanderkloet: “I do not think that the requirement that meetings … should be open to the public precludes informal discussions among … members, either alone or with the assistance of their staff.” [44]
 
83     Justice Dubin was speaking in a distinguishable context, but there is obvious wisdom in what he is saying.  It is a healthy thing in a democracy for elected officials to share information and to get the lay of the land through informal discussions with others before making policy decisions.  As Justice Simonett of Minnesota observed, citing a proposed model law, “nothing … should make illegal informal discussions, either personally or telephonically, between members of public bodies for the purpose of obtaining facts and opinions….”[45]  He remarked that “[t]o say … that a board member may never talk to another board member outside of a duly called [public] meeting … is unrealistic and chills speech unnecessarily…”[46]
 
84     All of this is true.  Still, if the purpose of the open meeting provisions is to be respected, care has to be taken not to allow this “informal discussion” concept to swallow up the open meeting principle.  Justice Grange in Hamilton-Wentworth was obviously right when he cautioned that a committee that is bound to hold meetings in public cannot convert a meeting into an informal discussion and thereby defeat the purpose of “open meeting” legislation.[47]  In my opinion, the way to prevent open-meeting rules from losing their sense in this way is to recognize that when elected politicians are not working together as a group, the democratic authority they are provided is not engaged.  By contrast, it would be perilous to the purposes underlying the open meeting provisions to accept that a body can convene in secret asa body, and acquire information relating to a pending or expected decision that may influence the points of view of the participants.  Where councillors or committee members come together in order to work towards the ultimate resolution of a matter that requires the exercise of their power, even if they do so only to secure the data needed to make decisions, the open meeting provisions should apply.
 
85     In sum, it is clear that each of these approaches – the “arriving at a decision” approach; the “materially moving matters along” approach; and the assessment of whether the protagonists have come together for the purpose of working towards the ultimate resolution of a matter that requires the exercise of their power – derive from a purposive examination of the legislation.  These are examples of democratic bodies engaged at various stages in the exercise of the very kinds of power that the voters have a legitimate expectation of having input into, and where the appearance of integrity in the exercise of political power can be affected.  The first two approaches are under-inclusive, for the principles can be engaged even without decisions being arrived at or deliberations being productive.  I have therefore used these cases as inspiration given that they purport to embrace a principled approach, however imperfectly, but have restyled their standards by examining the broader question of whether the participants have come together for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.

Is the Body Acting Within its Jurisdiction?

86     A common component offered when “meeting” is defined in the cases is the requirement that the gathering must be to deal with matters falling within the body’s authority.  In Hamilton-Wentworth, Justice Grange said that “in the context of a statutory committee, ‘meeting’ should be interpreted as any gathering to which all members of the committee are invited to discuss matters within their jurisdiction.”[48]  In Southam Inc. v. Ottawa Council,[49] the Court also asked whether the actors were engaged “in a function at which matters which ordinarily form the basis of Council’s business are dealt with in such a way as to move them materially along the way in the overall spectrum of a Council decision.”[50]
 
87     Certainly, an important clue to whether or not a body is “meeting” would be that the body is doing the kind of stuff that the body is established to do.  Still, it is my opinion that this should not be an essential condition before a breach of the open meeting provisions occurs.  That would exempt from the protection of the legislation those occasions when the body purports to use the powers it possesses as a body but is in fact performing ultra vires or illegally.  At an intuitive level, it cannot be that a council or a committee can escape open-meeting scrutiny by exceeding its authority.  In my opinion, so long as the participants have come together for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee, the fact they are not acting within their jurisdiction should be irrelevant.

Is the Body Exercising a Policy-Making Function?

88     In the case of Board of County Commissioners v. Costilla County Conservancy District, the Colorado Supreme Court said of that state’s open meeting legislation:
 
(1) [W]e hold that a local public body such as the Board is required to give public notice of any meeting attended or expected to be attended by a quorum of the public body when the meeting is part of the policy-making process. A meeting is part of the policy-making process when the meeting is held for the purpose of discussing or undertaking a rule, regulation, ordinance, or formal action. If the record supports the conclusion that the meeting is rationally connected to the policy-making responsibilities of the public body holding or attending the meeting, then the meeting is subject to [the legislation].”[51]

89     Although the decision is American, it forms the clearest articulation of an undercurrent also found in Canada, namely, whether the kind of issue being addressed at a meeting is a policy issue or otherwise.
 
90     The question of whether the body is working on or towards an issue of policy is an attractive one because the open meeting provisions are concerned with the exercise of political power, and the political power held by councils and committees is mainly a policy-making power.  Here in Ontario, elected municipal officials have the authority to pass bylaws and determine broader questions of policy, including the allocation of municipal programs and services.  They also establish and oversee administrative policies, practices and programs that are required to implement the decisions of council.  But they are not given the power to do the hands-on administration of a municipality; it is the officers and employees of the municipality who implement or administer council’s policies and program choices and carry out the duties assigned by a municipality.[52] Municipal politicians do interact with administrators, of course, but when doing so they are not exercising power in a way that requires “sunshine laws.” They are managing existing policies or otherwise engaged in administration.
 
91     Asking whether a body is making or working towards policy decisions can operate as a useful check on whether s.239(1) should apply.  Still, looking only at whether or not a decision is one of policy risks an under-inclusive approach.  For example, the decision identified in the Southam Inc. v. Ottawa Council case – to commission a study – was less a policy decision than a prelude to a potential policy choice.  Moreover, where a committee has the task of rendering an administrative decision, it stretches the concept to describe that as a policy decision, but certainly those proceedings should be open.  For this reason, identifying that there is a policy at stake is a strong indicator that a meeting is occurring, but finding there is not a general policy under consideration may not be a reason for finding that there is no open meeting obligation.
 
92     Hence, we arrive at the last piece of what I believe is a useful and workable set of criteria for a “meeting” to be deemed to have occurred within the meaning of s.239(1):  Members of council or a committee must come together for the purpose of exercising the power or authority of the council or committee or for the purpose of doing the groundwork necessary to exercise that power or authority.
 
 
 
[1] [2007] S.C.J. No. 29 [London (City) v. RSJ Holdings Inc.].
[2] Ibid. at para. 18.
[3] Ibid. at para. 38.
[4] Ibid.
[5] Broward County v. Doran,224 So. 2d 693 (Fla. 1969).
[6] Southam Inc. v. Hamilton-Wentworth (Regional Municipality) Economic Development Committee, [1988] O.J. No. 1684 at para. 22 (Ont. C.A.), per Lacourciere J.A., dissenting [Hamilton-Wentworth].
[7] Ontario. Report of the Provincial/Municipal Working Committee on Open Meetings and Access to Information, Toronto: The Committee (July 1984) at 2.
[8] See, for example, Ontario. The Commission on Freedom of Information and Individual Privacy (“Williams Commission”) Public Government for Private People. Toronto: The Commission, (1980), and Ontario. Ministry of Municipal Affairs. Open Local Government. Toronto: Queen’s Printer, 1992 at 2, 3 and 31.
[9] Supra note 1 at para. 22.
[10] St. Cloud Newspapers, Inc. v. Dist. 742 Cmty. Schs., 332 N.W.2d 1 (Minn. 1983) [St. Cloud Newspapers].
[11] Farber v. Kingston (City), [2007] O.J. No. 919 at para. 19 (Ont. C.A.).
[12] Southam Inc., Eade and Aubry v. Council of the Corp. of the City of Ottawa et al.,[1991] O.J. No. 3659 (Ont. Div. Ct.) [Southam Inc. v. Ottawa Council], and see Hamilton-Wentworth, supra note 6 at para. 11.
[13] Southam Inc. v. Ottawa Council, ibid.
[14] The then existing definition described “meeting” as “any regular, special committee or other meeting of a council or local board.”
[15] A. Cavoukian, “Making Municipal Government More Accountable: The Need for an Open Meetings Law in Ontario” (2003), online: Information and Privacy Commissioner of Ontario <http://www.ipc.on.ca/images/Resources/open-mtg.pdf> (date accessed: 14 April 2008).
[16] Bill 123, Transparency in Public Matters Act, 2004, 1st Sess., 38th Leg., Ontario, 2004, s. 3 (1st reading 13 October 2004).
[17] Bill 130, Municipal Statute Law Amendment Act, 2006, 2d Sess., 38th Leg., Ontario, 2006 (assented to 20 December 2006), S.O. 2006, c. 32.
[18] Supra note 1 at para. 23.
[19] Bell ExpressVu Limited Partnership v. Rex, [2002] 2 S.C.R. 559 at para. 26.
[20] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12at para.15.
[21] City of Yellowknife Property Owners Assn. v. Yellowknife (City), [1998] N.W.T.J. No. 74 at para. 12 (N.W.T.S.C.) [City of Yellowknife].
[22] Supra note 6 at para. 12.
[23] Supra note 6 at para. 9.
[24] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12.
[25] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12 at para. 12.
[26] Ibid.
 
[27] Supra note 1.
[28] Supra note 1 at para. 38.
[29] Lindahl v. Independent School District No. 306, 270 Minn. 164, 167, 133 N.W.2d 23, 26 (1965).
[30] Little & Tompkins, Open Government Laws: An Insider’s View, 53 N.C.L. Rev. 451, 475 (1974), quoted with approval in St. Cloud Newspapers, supra note 10.
[31] Supra note 1 at para. 19.
[32] Niagara-on-the-Lake Conservancy Society v. Niagara-on-the-Lake (Town), [2000] O.J. No. 3480 (Ont. S.C.J.).
[33] Ibid. at para. 18.
[34] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12 at para. 15.
[35] Vanderkloet v. Leeds & Grenville County Board of Education (1985), 51 O.R. (2d) 577 (C.A.) [Vanderkloet].
[36] 3714683 Canada Inc. v. Parry Sound (Town), [2004] O.J. No. 561 (Ont. S.C.J.) [Parry Sound].
[37] Ibid. at para. 67.
[38] Aitken v. Lambton Kent District School Board, [2002] O.J. No. 3026 (Ont. Div. Ct.).
[39] Parry Sound, supra note 36 at para. 66.
[40] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12.
[41] See, for example, Arizona, Texas, Oregon, West Virginia and Idaho.
[42] Supra note 6 at para. 31.  Justice Lacourciere dissented because he felt that the impugned meeting was simply a “workshop” where information was exchanged, but effort was not made to work towards particular decisions.
[43] St. Cloud Newspapers, supra note 10.
[44] Vanderkloet, supra note 35at para. 33.
[45]St. Cloud Newspapers, supra note 10, per Simonett J., concurring in part and dissenting in part.
[46]Ibid.
[47] Hamilton-Wentworth, supra note 6 at para. 12. See also City of Yellowknife, supra note 21.
[48] Supra note 6 at para. 9.
[49] Southam Inc. v. Ottawa Council, supra note 12 at para.12.
[50] Ibid.
 
[51] Board of County Commissioners v. Costilla County Conservancy District, 88 P.3d 1188 (Colo. 2004).
[52] See Municipal Act, 2001, S.O.  2001, c. 25, ss. 224-229.